Nie opadł jeszcze kurz po znaczącej obniżce opłat interchange od transakcji kartowych, a już szykuje się kolejna w tej sprawie ustawowa zmiana. Co ciekawe, choć powód dla kolejnej regulacji jest zupełnie nowy, mechanizm, który miałby „naprawić” sytuację, jest taki sam, jak poprzednio: państwo miałoby interweniować w trybie określenia maksymalnej dopuszczalnej (tym razem dwa razy niższej, niż faktycznie obowiązująca od lipca 2014) wysokości opłaty interchange, należnej emitentom kart płatniczych.
Dotychczas, podstawowym argumentem zwolenników obniżenia interchange fee na rynku polskim była teza o hamowaniu rozwoju handlu bezgotówkowego przez zbyt wysokie opłaty, pobierane od transakcji i przekazywane emitentom kart (głównie: bankom). Miało się to sprowadzać do zniechęcania sprzedawców, którzy jeszcze kart nie akceptują, do przyjmowania płatności w tej formie. Nowelizacja ustawy o usługach płatniczych z 30 sierpnia 2013 weszła wprawdzie w życie już 1 stycznia br., ale najistotniejsze jej postanowienie – o najwyższej dopuszczalnej stawce opłaty interchange – stało się bezwzględnie obowiązujące dopiero 1 lipca tego roku. W chwili obecnej, nie ma jeszcze miarodajnych danych za 3 kwartał 2014 roku, które pozwoliłyby na ocenę rzeczywistego wpływu nowej ustawy na tempo przyrostu liczby akceptantów w Polsce. Ważne jest, aby tą właśnie miarą ocenić ew. prawdziwość hipotezy stojącej za wprowadzeniem ustawowej regulacji. Jej skuteczności nie zmierzy się bowiem ani wzrostem liczby placówek przyjmujących karty, ani tym bardziej wzrostem liczby terminali lub aktywnych urządzeń do akceptacji kart, czy choćby liczbą transakcji kartowych. Nie chodzi bowiem o to, ile terminali płatniczych postanowiła ostatnio zamówić sieć „Biedronka”, ale jak bardzo obniżka opłaty na rzecz banków-emitentów kart wpłynęła na nowe decyzje sprzedawców o rozpoczęciu akceptacji kart płatniczych.
Swoją drogą, te dodatkowe dane, które NBP systematycznie udostępnia na stronie internetowej http://www.nbp.pl/home.aspx?f=/systemplatniczy/karty_platnicze.html, będą nie mniej pomocne w ocenie tego, na ile ostatnia nowelizacja ustawy rzeczywiście przyczyniła się do rozwoju obrotu bezgotówkowego w Polsce. Nie ulega bowiem wątpliwości, że popularność kart pośród ich użytkowników jest coraz większa. Polacy – niezależnie od kosztów takich operacji dla sklepów – coraz częściej i coraz powszechniej używają kart płatniczych, co widać przede wszystkim we wzroście liczby transakcji kartowych (w 2 kwartale br., rok-do-roku: o ponad 20%). Możnaby zatem oczekiwać, że – jeśli rynek akceptacji kart płatniczych naprawdę spełnia warunek elastyczności cenowej popytu – to rozziew pomiędzy tempem przyrostu liczby bezgotówkowych transakcji kartami, czy tempem przyrostu liczby terminali lub punktów akceptujących karty a tempem przyrostu najbardziej interesującej nas wartości – liczby akceptantów – powinien systematycznie spadać i to w sposób bardziej zauważalny, niż przed lipcem 2014.
Tyle tylko, że takich danych dziś jeszcze nie znamy, a na bardziej miarodajną ich ocenę powinniśmy poczekać przynajmniej do chwili publikacji statystyk za 4 kwartał 2014 roku. A poczekać warto, bo może okazać się, że – jak wielu obserwatorów i ekspertów tego rynku przewidywało (chociażby tacy zwolennicy ingerencji regulacyjnej, jak Jan Byrski i Bohdan Wyżnikiewicz, „Opłata interchange. Ekonomiczne i prawne uwarunkowania ustawowej regulacji”, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową oraz Traple Konacki Podrecki i Wspólnicy – Kancelaria Prawna, s. 39) – wysoka opłata interchange może nie być w Polsce jedyną przeszkodą rozpowszechniania transakcji bezgotówkowych, skoro co najmniej równie, jeśli nie bardziej, istotna jest wysokość prowizji z tytułu świadczenia usługi rozliczeniowej oraz stałych wydatków na dzierżawę terminala.
Gdyby ujawniono, że do istotnych zmian w upowszechnianiu sieci akceptacji kart nie doszło, beneficjentami ustawowej regulacji okazałyby się przede wszystkim największe sieci handlu detalicznego, które po prostu zmniejszyłyby swoje koszty, zwiększając automatycznie własne marże. W tym przypadku, ustawowa regulacja rynku skutkowałaby redystrybucją pewnej puli przychodów, jak w typowej „grze o sumie zerowej”: od jednego z uczestników rynku (banków-emitentów) do drugiego (przede wszystkim największych akceptantów). Bez istotnych skutków dla pozostałych – skądinąd najbardziej istotnych dla intencji ustawodawcy – „graczy”.
Stracona okazja do samoregulacji?
Dalsza redukcja obowiązującej w Polsce wysokości opłaty interchange jest już praktycznie przesądzona. Rynek oczekuje bowiem przyjęcia kolejnej regulacji w tym zakresie, tym razem dla obszaru całej UE. Projekt opublikowany w roku 2013 przez Komisję Europejską zakłada, że w ciągu 2 lat od wejścia w życie tej nowej regulacji, na terenie UE, opłata interchange miałaby osiągać maksymalną wysokość, nie wyższą niż 0,2% dla kart debetowych i 0,3% dla kart kredytowych. Planowany okres dostosowawczy jest tu bardzo istotny: emitenci powinni uzyskać dość czasu na zmiany, tak aby obniżka nie spowodowała drastycznego szoku po stronie oferowania kart i usług dodanych ich użytkownikom.
A jednak, nie czekając na takie podsumowanie i ocenę skuteczności niedawno wprowadzonej zmiany ustawy o usługach płatniczych, sejmowa Komisja Finansów Publicznych miałaby wkrótce obradować nad kolejnym, poselskim projektem nowelizacji tego samego aktu. Jej celem miałaby być znowu obniżka maksymalnych wysokości opłat interchange: tym razem do 0,2% dla kart debetowych oraz 0,3% od kart kredytowych. Planowane wejście w życie nowej ustawy: 1 stycznia 2015.
Jakie argumenty miałyby stać za tą nowelizacją? Punktem wyjścia jest wejście w życie (od 1 stycznia 2015) porozumienia Komisji Europejskiej i organizacji VISA, redukującego interchange dla transakcji transgranicznych. Nowe stawki miałyby właśnie wynieść – dla odpowiednich kart – 0,2% lub 0,3% od kwoty transakcji.
Dlaczego, z uwagi na kogo to porozumienie, którego Rzeczpospolita Polska nie jest bezpośrednio stroną, miałoby wymagać stosownego dostosowania krajowego ustawodawstwa? Otóż okazuje się, że dysproporcja stawek interchange (wyższe stawki za transakcje krajowe i niższe za transgraniczne) miałaby być szkodliwa dla agentów rozliczeniowych działających w Polsce. Dotychczasowi akceptanci kart, chcąc skorzystać ze skutków porozumienia KE z VISA, mogliby zacząć zawierać porozumienia z agentami rozliczeniowymi spoza Polski. Tym samym, krajowa branża agentów rozliczeniowych – jak wywodzą zwolennicy nowej regulacji – byłaby w Polsce zagrożona. W tej sytuacji, możliwe i konieczne miałoby być tylko jedno: kolejne, ustawowe obniżenie stawek interchange od krajowych transakcji kartowych.
W tym momencie warto przypomnieć szerszy kontekst opisanej wyżej sytuacji. Otóż opłaty akceptanta z tytułu transakcji kartowych (tzw. Merchant Service Charge) nie ograniczają się bynajmniej do najbardziej nagłośnionej prowizji – na rzecz emitenta karty – interchange fee. Składają się na nie także: opłaty systemowe (w tym z tytułu rozliczenia transakcji), opłaty marketingowe wnoszone na rzecz organizacji płatniczych i w końcu: marża samego agenta rozliczeniowego. Dodatkowo, trzeba liczyć się jeszcze z miesięczną opłatą za dzierżawę terminala. Wszystkie te opłaty nie zostały w żaden sposób ograniczone niedawną nowelizacją. W efekcie, stroną, która utrzymała swoją pozycję rynkową nie zmniejszając obciążenia akceptantów, byli właśnie agenci rozliczeniowi. Stosowane przez nich marże nie były przedmiotem ograniczenia, ani nawet dyskusji.
Na rynku nie ma reprezentatywnych danych dla aktualnych stawek obciążeń akceptantów z tytułu płatności kartowych. Niemniej, już wartości, które deklaruje Fundacja na Rzecz Rozwoju Obrotu Bezgotówkowego, współpracująca na co dzień z największymi polskimi sieciami detalicznymi, wskazują, jakie mogą być wysokości tych trzech stawek. Przywołano je w artykule Macieja Bednarka, „Sklepy wcale nie płacą niższych opłat interchange”, Gazeta Wyborcza, 19.07.2014. A zatem, jeśli suma tych trzech opłat u większych akceptantów wynosi obecnie – na bazie informacji zebranych przez FROB (metodologia gromadzenia tych poufnych informacji finansowych przez FROB, ani wiarygodność uzyskiwanych informacji, nie są mi znane) – 0,53%, to w przypadku licznych, mniejszych akceptantów, mających często nieznaczne obroty kartami, stawki te mogą być aktualnie dużo wyższe (i sporo wyższe od dozwolonej interchange). A do tego dochodzą jeszcze opłaty związane z użytkowaniem terminala płatniczego…
Wróćmy teraz do planów nowelizacji ustawy. Proponuje się w niej, że aby chronić pozycję rynkową krajowych agentów rozliczeniowych, co oczywiście miałoby też przełożenie na płacone przez tę grupę – w kraju – podatki (dochodowe), konieczne jest odpowiednie zredukowanie… opłat interchange, pobieranych na rzecz emitentów kart. Taki przynajmniej jest przekaz „uzasadniający” kolejną nowelę ustawy w wersji projektu poselskiego z 10 października br. (.
Co najmniej cztery wątki w tym kontekście wydają się wymagać dodatkowego naświetlenia:
– po pierwsze, czy na pewno osiągnięty został cel poprzedniej nowelizacji, a gdyby nie został, czy nie należy z większą ustawodawczą uwagą podejść do nieuregulowanej dotychczas kwestii wysokości, innych niż interchange, opłat, pobieranych przez agentów rozliczeniowych?
– po drugie, czy na pewno w aktualnej sytuacji tym, co najbardziej przyczynia się do obciążeń nakładanych na polski, zwł. mały i średni, biznes z tytułu akceptacji kart jest interchange fee, czy raczej pozostałe opłaty, pobierane przez agentów rozliczeniowych? A zatem, gdzie naprawdę mamy obecnie do czynienia z największym rezerwuarem marż i opłat, które mogłyby zostać obniżone (w trybie regulacji albo samoregulacji)? W konsekwencji zaś: czy najskuteczniejszym instrumentem obrony pozycji rynkowej lokalnych acquirer’ów przed efektami arbitrażu regulacyjnego nie powinna być samoregulująca redukcja wysokości opłat pobieranych przez polskich agentów rozliczeniowych?
– po trzecie, czy na pewno tylko zagraniczni agenci rozliczeniowi mogą oferować usługi transgraniczne, konkurując skutecznie na krajowym gruncie z polskimi agentami rozliczeniowymi? Co takiego miałoby czynić działających w Polsce agentów rozliczeniowych organicznie niezdolnymi do tego samego (do wykorzystania porozumienia KE i VISA, tj. do oferowania usług rozliczeniowych akceptantom w innych, niż Polska, krajach)? Czy polscy agenci rozliczeniowi mają wyższe od swoich europejskich konkurentów koszty operacyjne, personalne, inne?
– po czwarte wreszcie, czy argument o tym, że polscy agenci rozliczeniowi zapłacą w Polsce o wiele niższe podatki (dochodowe), jeśli nie obniży się ustawowo opłat lub prowizji związanych z akceptacją kart, jest argumentem trafnym? Czy nie należy wziąć pod uwagę także tego, w jakim stopniu działający w Polsce agenci rozliczeniowi korzystają już teraz np. z zagranicznych systemów rozliczeniowych, płacąc za granicą za import usług? Kwestia miejsca ponoszenia kosztów działalności nie jest bowiem bez znaczenia przy rozpatrywaniu zagadnienia miejsca płacenia podatków…
Trzeba też zauważyć, że regulacje dotyczące kart VISA nie decydują o sytuacji całego lokalnego rynku płatniczego, bowiem logo VISA – dominującej na naszym rynku organizacji płatniczej – znajduje się na 60% kart wydanych przez polskich emitentów. 39% to karty MasterCard („Informacja o kartach płatniczych: II kwartał 2014 r.”, Narodowy Bank Polski, październik 2014, s.4; http://www.nbp.pl/systemplatniczy/karty/q_02_2014.pdf), których porozumienie z Komisją Europejską nie dotyczy. A to oznacza, że efekty uzgodnienia transgranicznego VISA-KE nie przełożą się na Polski rynek transakcji kartowych tak, jak w propozycji ustawy, tj. tak, jakby w Polsce emitowano wyłącznie karty VISA.
Poselski projekt ustawy nie wyciąga jednak konkluzji z tego zróżnicowania, ograniczając się w uzasadnieniu do haseł o wyrównaniu warunków konkurencji. Możnaby dojść do wniosku, że polski ustawodawca powinien sobie stawiać za cel zapewnianie organizacjom VISA i Mastercard jednolitych warunków do konkurowania, o ile warunki te zaburzone zostały przez nierówne traktowanie w arbitrażu sądowym z Komisją Europejską…
Trudno oprzeć się wrażeniu, że nowelizacja, której projekt wpłynął do Sejmu, ma jednak na celu dokładnie to samo, co poprzednia: wielkie sieci handlowe, które wynegocjowały z agentami rozliczeniowymi minimalne prowizje od usług rozliczeniowych, będą jej głównymi beneficjentami, banki – głównymi przegranymi (jaki będzie to miało wpływ na podatki CIT, zapłacone w kraju, uzasadnienie projektu ustawy nie wspomina). Agenci rozliczeniowi będą mogli kolejny raz nie redukować swoich prowizji, a w konsekwencji drobny handel i usługi, o ile miałyby podjąć decyzję o akceptowaniu kart, nie zyskają wystarczająco istotnej motywacji by wykonać decydujący krok w kierunku płatności bezgotówkowych.
Nie mylić celów
Podsumowując, celem nowelizacji ustawy o usługach płatniczych z 30 sierpnia 2013 r. miało być takie obniżenie prowizji na rzecz banków-emitentów, które uwolniłoby potencjał akceptacji kart płatniczych w handlu i usługach, zwł. drobnych. Nowelizacja ta nie ograniczyła w żadnej sposób innych, ważnych opłat i prowizji, pobieranych przez krajowych agentów rozliczeniowych. Niedawno, środowisko to, poczuło zagrożenie dla swojej pozycji rynkowej i dla swojego – nienaruszonego dotychczas – poziomu przychodów. Zagrożeniem tym miałyby być efekty porozumienia KE i VISA w sprawie interchange fee od transakcji transgranicznych. Kierowane tym poczuciem zagrożenia, środowisko krajowych agentów rozliczeniowych, zamiast poszukiwać okazji do ekspansji zagranicznej, jak również zamiast zdecydować się na samoregulacyjną redukcję pobieranych od sklepów opłat i prowizji, przekonało grupę posłów, że jedynym możliwym zabezpieczeniem pozycji rynkowej tej wąskiej grupy podmiotów będzie kolejna, istotna redukcja wysokości interchange fee od transakcji kartowych.
Konkludując: nowa, bieżąca inicjatywa ustawodawcza chybić będzie celu, jeśli zamiast ograniczać opłaty i prowizje, których wysokość jest – jak dotychczas – niczym nieograniczona, będzie wyznaczać kolejny pułap regulacyjny dla tych, które już skutecznie zostały zredukowane.
Grzegorz Hansen
Autor jest dyrektorem ds. strategii i rozwoju w Departamencie Bankowości Transakcyjnej mBank SA.
Prezentowane tezy odzwierciedlają indywidualne opinie autora.