Coś, co miało być najsurowszą reformą prawa finansowego od czasów Wielkiej Depresji, rewolucją będzie tylko w nielicznych obszarach. Polityczne kompromisy i naciski lobbystów sprawiły, że z wielkiej chmury na banki spadnie bardzo mały deszcz.
Ustawa regulująca amerykański sektor finansowy została zaakceptowana przez Izbę Reprezentantów i obecnie czeka tylko na ostateczne głosowanie w Senacie oraz podpis prezydenta. Administracja Baracka Obamy jest zadowolona z restrykcyjnych wymogów wobec banków, ale prawda jest taka, że licząca ok. 2400 stron ustawa w ciągu kilku miesięcy prac legislacyjnych mocno ewoluowała i pod wpływem bankowego lobbingu politycy stopniowo łagodzili zapisy.
Nowe przepisy mają na celu zwiększenie stabilności systemu bankowego i bezpieczeństwa konsumentów poprzez bardziej wnikliwą kontrolę instytucji finansowych, poprawę przejrzystości operacji oraz ograniczenie dostępu do najbardziej ryzykownych instrumentów. Można powiedzieć, że jest to pierwszy duży krok w kierunku przywrócenia ładu sprzed deregulacji systemu bankowego w latach 80. i 90. ubiegłego wieku.
Zbyt wolny rynek
Paul Volcker, który w latach 1979-1987 pełnił przez dwie kadencje funkcję szefa amerykańskiego banku centralnego, zasłynął wśród ekonomistów z klarownych poglądów i twardej postawy wobec komercyjnych banków. Opór przed łagodzeniem prawa na korzyść instytucji finansowych poróżnił go z administracją Ronalda Regana, która chcąc za wszelką cenę postawić gospodarkę na nogi, forsowała coraz luźniejsze przepisy. Następca Volckera, Alan Greenspan, zajął zdecydowanie odmienne stanowisko, dzięki czemu wpisał się w karty historii, jako nieformalny sojusznik gigantów z Wall Street. Otwarcie opowiadał się za złagodzeniem, a następnie całkowitym uchyleniem w 1999 roku najważniejszej ustawy kształtującej strukturę systemu bankowego po kryzysie z lat 30. ubiegłego wieku – Glass Steagall Act.
Na mocy Glass Steagall Act, w 1933 roku, w celu ograniczenia spekulacji na rynkach finansowych, grubą kreską oddzielono klasyczne banki przyjmujące od klientów pieniądze na lokaty i udzielające kredytów od banków inwestycyjnych, które zajmowały się bardziej ryzykownymi operacjami. Uchylenie Glass Steagall Act za rządów Billa Clintona było jedną z przyczyn obecnego kryzysu finansowego, ponieważ w praktyce umożliwiło gigantom takim, jak np. Citigroup, który w 1999 roku był największym bankiem w USA, podejmowanie nadmiernego ryzyka. Jak okazało się później, instytucje finansowe wykorzystywały wszelkie możliwe sposoby, aby w krótkim terminie pomnożyć zyski (np. poprzez emitowanie i handlowanie instrumentami opartymi o kredyty hipoteczne, tworzenie z nich trudnych do przeanalizowania produktów w postaci instrumentów CDO, które następnie trafiały do tzw. podmiotów specjalnego przeznaczenia zależnych od banku), a to przeważnie stało w sprzeczności z interesami klientów. Doprowadziło to do powstania tak skomplikowanych zależności między bankami, firmami ubezpieczeniowymi, funduszami emerytalnymi i funduszami hedgingowymi, że gdy pękła bańka na rynku kredytów, cały system finansowy runął w gruzach. Najnowsze zmiany w prawie mają zapobiec powtórzeniu podobnej sytuacji w przyszłości. Prześledźmy więc najważniejsze reformy.
Reguła Volckera
Kiedy na początku 2009 roku Barack Obama zaprosił Paula Volckera do grona swoich doradców ekonomicznych, były szef Fed zaproponował uporządkowanie chaosu panującego wówczas na Wall Street, przedstawiając pakiet regulacji, określany jako Reguła Volckera (Volcker’s Rule). Zaproponował m.in., by całkowicie zabronić bankom inwestowania własnych środków w fundusze hedgingowe i private equity (co obecnie jest na Wall Street na porządku dziennym) oraz ograniczyć możliwości aktywnego tradingu (krótkoterminowej spekulacji, dokonywanej głównie przez automaty oparte na algorytmach wykorzystujących nieefektywność rynków), ponieważ nie leży to w interesie klientów powierzających bankom pieniądze w formie depozytów. W toku prac nad reformą systemu finansowego, Reguła Volckera była stopniowo modyfikowana i jej ostateczna forma, według samego pomysłodawcy, zasługuje w szkolnej skali co najwyżej na słabą czwórkę. Oto najważniejsze postanowienia Reguły Volckera:
-
banki mogą inwestować w fundusze hedgingowe i private equity maksymalnie do 3 proc. kapitałów własnych (mierzonych wskaźnikiem Tier1);
-
bank nie może kontrolować więcej niż 3 proc. jednostek udziałowych danego funduszu;
-
banki nie mogą być powiązane kapitałowo z funduszami, w które lokują środki, ani poręczać ich zobowiązań;
-
zakaz zawierania transakcji stwarzających „istotny konflikt interesu” pomiędzy bankiem a jego klientami;
-
zakaz zawierania transakcji skutkujących bezpośrednim lub pośrednim „istotnym wzrostem ekspozycji na ryzykowne aktywa lub ryzykowne strategie inwestycyjne”;
-
zakaz zawierania transakcji zagrażających bezpieczeństwu banku i finansowej stabilności Stanów Zjednoczonych.
Ekspozycja wybranych banków na fundusze hedgingowe i private equity (w mld USD)
|
Bank |
Kapitał własny (Tier1) |
Maksymalna dopuszczalna ekspozycja wg Reguły Volckera* |
Obecna ekspozycja** |
Stosunek obecnej ekspozycji do dopuszczalnej wg Reguły Volckera |
|
Wells Fargo |
98 |
2,9 |
6,4 |
2,2 |
|
Bank of America |
155 |
4,7 |
9,1 |
2,0 |
|
JPMorgan Chase |
131 |
3,9 |
7,3 |
1,9 |
|
Citigroup |
120 |
3,6 |
1,4 |
0,4 |
*3 proc. kapitału własnego; ** ujawnione inwestycje w fundusze hedgingowe i private equity. Źródło. Goldman Sachs Research.
Postanowienia o konflikcie interesu i ryzykownych aktywach pozostawiają szerokie pole do interpretacji, więc trudno oszacować ich rzeczywiste przełożenie na działania banków w krótkim okresie. Ponadto, okres przejściowy dla banków na dostosowanie struktury portfela inwestycyjnego do nowych zasad jest bardzo długi (od dwóch do siedmiu lat). Obecnie banki Wells Fargo i Bank of America przekraczają przyszłe limity ponad dwukrotnie (patrz tab. powyżej).
Instrumenty pochodne
Regulacja rynku instrumentów pochodnych jest najważniejszą częścią nowej ustawy, ponieważ to właśnie z tych narzędzi każdego dnia korzystają banki. Zmiany mają na celu poprawę przejrzystości systemu finansowego, zarządzania ryzykiem i ułatwienie szacowania wymogów kapitałowych. Na przykładzie tego fragmentu ustawy możemy przekonać się, jak kosmetyczne zmiany wprowadza prawo, które w prasie zostało okrzyknięte finansową rewolucją. Oto kluczowe postanowienia:
-
instrumenty pochodne niezwiązane z podstawową działalnością banku mają zostać wydzielone do nowych, odpowiednio dokapitalizowanych podmiotów. To głównie instrumenty surowcowe, akcyjne oraz kontrakty CDS na obligacje śmieciowe – ich wartość jest trzydziestokrotnie mniejsza od instrumentów, które pozostaną w bilansach banków;
-
regulator zadecyduje, które instrumenty pochodne z niepodlegającego kontroli rynku (tzw. OTC, over the counter) muszą być rozliczane poprzez giełdy lub specjalne podmioty powołane w celu zwiększenia przejrzystości.
Podział instrumentów pochodnych wg nowych przepisów
(rynek OTC wg instrumentów bazowych)
|
Zostają w banku |
Wartość otwartych pozycji (w bln USD) |
Wydzielone do nowych podmiotów |
Wartość otwartych pozycji (w bln USD) |
|
Stopy procentowe |
449,8 |
Produkty rolne, energia |
2,4 |
|
Waluty (forex) |
49,2 |
Akcje |
6,6 |
|
Metale szlachetne |
0,5 |
CDS na obligacje śmieciowe |
7,0 |
|
CDS na obligacje wysokiej jakości (high grade) |
14,9 |
– |
– |
|
Łącznie |
514,4 |
Łącznie |
16,0 |
Źródło: Bank Rozliczeń Międzynarodowych, Goldman Sachs Research
Bank Rozliczeń Międzynarodowych szacował, że w grudniu 2009 roku wartość otwartych pozycji na rynku OTC wynosiła 615 bilionów USD, a instrumenty pochodne notowane na giełdach oszacowano na 122 biliony USD. Dla porównania w 2009 PKB Stanów Zjednoczonych wyniósł 14,2 biliona USD, a PKB wszystkich krajów Unii Europejskiej 16,4 biliona USD. Największy jest rynek instrumentów pochodnych na stopy procentowe (73 proc. ogółu), drugi jest rynek instrumentów walutowych (ok. 8 proc. ogółu). Nowe podmioty, do których trafią wyznaczone instrumenty pochodne, powinny zostać utworzone i dokapitalizowane w ciągu dwóch lat (plus dodatkowe okresy przejściowe). Za pośrednictwem giełd nie będą musiały być rozliczane derywaty służące rozproszeniu ryzyka biznesowego (hedging) oraz wykorzystywane do konstrukcji produktów oferowanych przez banki (np. kontrakty na egzotyczne indeksy w produktach strukturyzowanych).
Ochrona konsumentów
Na mocy nowego prawa w ramach Rezerwy Federalnej powstanie Urząd Finansowej Ochrony Konsumentów (Consumer Financial Protection Bureau). Jego nadzorem zostaną objęte banki i inne instytucje finansowe. Do kompetencji tej jednostki należy m.in. możliwość ustalania maksymalnych opłat naliczanych przez banki i pośredników przy każdej transakcji dokonanej kartą płatniczą lub kredytową. Ponadto doprecyzowano zakres kompetencji FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation) oraz wprowadzono limit środków pochodzących z kieszeni podatników na ratowanie bankrutujących banków. W rezultacie agencje ratingowe mogą zweryfikować w dół oceny niektórych banków, nad którymi do tej pory rozpostarty był rządowy parasol ochronny.
Kredyty hipoteczne
Banki zajmujące się sekurytyzacją kredytów hipotecznych, zostaną zmuszone do zatrzymania części sprzedawanych na zewnątrz aktywów we własnym bilansie. Ma to wymusić dokładniejszą weryfikację wypłacalności kredytobiorców i rzetelną wycenę kredytowanych nieruchomości. Banki muszą zachować ekspozycję na nie mniej niż 5 proc. ryzyka kredytowego. Wyłączone spod tej klauzuli zostały bezpieczne kredyty hipoteczne, które mogą uzyskać status „kwalifikowanych kredytów hipotecznych”, np. poprzez ich dodatkowe ubezpieczenie.
Wygrani i przegrani
Bezpośrednimi kosztami nowych regulacji w największym stopniu obciążono duże banki, firmy ubezpieczeniowe (posiadające powyżej 50 mld USD aktywów) i fundusze hedgingowe (powyżej 10 mld USD aktywów). Między nimi zostaną rozdzielone opłaty o łącznej wartości 19 mld USD, z których finansowane będzie wdrażanie reform i praca nowych jednostek administracyjnych. W trakcie trwania prac legislacyjnych nad ustawą bardzo wyraźnie uwidoczniona została działalność bankowych lobbystów i różnych grup interesów. Stosunkowo niewiele uwagi poświęcono rządowym agencjom udzielającym kredytów (Freddie Mac i Fannie Mae), które nie pozbierały się jeszcze po pęknięciu bańki na rynku nieruchomości i kilka tygodni temu ponownie wyciągnęły rękę po miliardy z kieszeni podatników. Najskuteczniejsi jednak okazali się lobbyści reprezentujący dilerów samochodowych, którzy unikną nadzoru nowej jednostki dbającej o interesy konsumentów. Wartość rynku kredytów samochodowych w USA jest porównywalna z rynkiem kart kredytowych, ale politycy dali się przekonać, że objęcie go surowszymi regulacjami uderzyłyby w drobnych przedsiębiorców i przeciętnych obywateli. Dilerzy samochodowi odcięli się od źródła wszelkiego zła, czyli banków z Wall Street, chociaż w praktyce to właśnie te instytucje finansują 70 proc. wszystkich kredytów samochodowych, a dilerzy występują w roli pośredników pobierających od klientów dodatkowe prowizje.
Według sondy przeprowadzonej przez agencję Bloomberg, aż czterech z pięciu Amerykanów uważa, że nowe przepisy pozwolą uniknąć lub zmniejszą ryzyko wystąpienia w przyszłości kryzysu finansowego. Trzy czwarte nie wierzy, że ich oszczędności i aktywa finansowe stały się bardziej bezpieczne. Zapewne nikt z ankietowanych ani nie zajrzał do dokumentów liczących ponad 2400 stron, ani tym bardziej nie zrozumiał faktycznych skutków nowej ustawy, ale i tak można uznać, że sceptyczne stanowisko wobec reformy finansowej jest uzasadnione.
Na koniec przytoczę słowa Paula Volckera, który przed ostatecznym głosowaniem w Senacie powiedział: „W tym biznesie występuje pewna cykliczność. Najpierw pojawia się kryzys, po którym następują pewne reformy, na lepsze lub gorsze, i wszystko przez chwilę układa się w porządku. A potem przychodzi następny kryzys.”
Źródło: Open Finance