Artykuł jest oparty na wynikach badań przeprowadzonych przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową w ramach konkursu dotacji organizowanego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna. Celem artykułu jest upowszechnienie wiedzy na temat barier większego zaangażowania banków w obsługę projektów strukturalnych, a także zachęcenie zainteresowanych stron do zapoznania się z wynikami badań dostępnymi na stronie internetowej IBnGR.
Rola banków w absorpcji
Udział banków w systemie wdrażania funduszy pomocowych niesie wiele korzyści dla procesu absorpcji funduszy pomocowych. Sektor bankowy posiada sieć liczącą ok. 10 tys. placówek zaangażowanych w obsługę projektów unijnych. Banki dysponują także bardzo dużym kapitałem ludzkim. W proces absorpcji funduszy unijnych zaangażowanych jest ok. 16 tys. specjalistów bankowych – to kapitał niezbędny do poprawnego funkcjonowania systemu absorpcji środków pomocowych. W systemie wdrażania funduszy pomocowych sektor bankowy pełni także funkcję informacyjno-edukacyjną. Banki świadczą bowiem usługi doradcze dla klientów, organizują spotkania, seminaria i szkolenia dla swoich klientów w zakresie pozyskiwania funduszy pomocowych i rozliczania projektów strukturalnych.
Banki wpływają na absorpcję funduszy strukturalnych poprzez kształtowanie oferty dla różnych podmiotów działających na rynku i ich obsługę finansową. Im oferta banków jest pełniejsza, w tym większym stopniu przyczyniają się one do absorpcji środków strukturalnych. Jednakże w procesie absorpcji środków unijnych banki są głównym źródłem kapitału potrzebnego do prefinansowania projektów oraz do finansowania wkładu własnego beneficjentów. Kredyty pomostowe, udzielane do momentu refinansowania i kredyty inwestycyjne, umożliwiające finansowanie wkładu własnego są, z punktu widzenia absorpcji, najważniejszymi produktami oferowanymi przez banki. Są to zarazem usługi przynoszące bankom największe korzyści z obsługi projektów unijnych.
Niektóre banki skupiają się na wydawaniu promes kredytowych, udzielaniu kredytów na część pomostową projektu i finansujących wkład własny beneficjenta. Inne zaś oprócz kredytów oferują także:
– doradztwo w zakresie pozyskiwania funduszy strukturalnych,
– przygotowanie planów finansowych inwestycji oraz dobór struktury finansowania (montaż finansowy),
– prowadzenie rachunku projektu,
– prowadzenie dokumentacji kredytowej finansowanej inwestycji w czasie jej realizacji,
– prowadzenie monitoringu zgodności realizacji inwestycji z planem inwestycyjnym będącym częścią umowy o dofinansowanie,
– prowadzenie dokumentacji rozliczenia inwestycji,
– oferowanie produktów eliminujących ryzyko niewywiązania się wykonawców i podwykonawców z umowy (np. akredytywa dokumentowa i gwarancje bankowe).
Taka sytuacja świadczy o różnym stopniu zaangażowania poszczególnych banków w proces absorpcji funduszy pomocowych i o dużych możliwościach rozwoju tego rynku.
Banki poprzez prefinansowanie części pomostowej projektu i finansowanie wkładu własnego beneficjenta umożliwiają korzystanie z pomocy podmiotom nie posiadającym wystarczających środków na finansowanie całego projektu lub nie posiadającym wymaganego wkładu własnego. Podejmując pozytywną lub negatywną decyzję o prefinansowaniu projektu, banki niejako dokonują wyboru, które firmy i które projekty otrzymają dotację.
Ułatwianiu firmom korzystania z pomocy unijnej sprzyja także współpraca sektora bankowego z Funduszem Poręczeń Unijnych. Współpraca ta stwarza możliwość kredytowania projektów strukturalnych realizowanych przez firmy nie posiadające wystarczającego zabezpieczenia spłaty kredytu. Niestety wykorzystanie tego sposobu zabezpieczenia kredytów finansujących projekty unijne jest niewielkie, mimo wysiłków banków podejmowanych w tym zakresie.
Wolumen udzielonych kredytów na finansowanie projektów strukturalnych rósł wraz ze wzrostem wykorzystania funduszy strukturalnych. W latach 2004-2007 banki komercyjne udzieliły ok. 8,7 tys. kredytów finansujących projekty unijne. IBnGR szacuje, że co 10. projekt realizowany przy pomocy środków unijnych jest/był współfinansowany przez banki komercyjne. Od banków komercyjnych pochodzi ok. 12 proc. kapitału przeznaczonego na prefinansowanie części projektu objętej dotacją ze środków unijnych. Są to kredyty finansujące głównie projekty realizowane przez przedsiębiorstwa. Oprócz banków komercyjnych w absorpcji funduszy pomocowych udział biorą także banki spółdzielcze. Obsługują one głównie rolników oraz przedsiębiorstwa związane z sektorem rolniczym. Zaangażowanie banków w proces wdrażania środków pomocowych przyczyniło się do zwiększenia ich absorpcji. Jednakże mimo wysiłków oraz nakładów ponoszonych w związku z obsługą projektów unijnych, udział banków w finansowaniu tych projektów jest dość niski. Suma kredytów finansujących projekty unijne udzielonych w latach 2004-2007 wynosiła ok. 10 mld zł. W najbliższych latach potrzeby w zakresie finansowania projektów strukturalnych będą nieporównywalnie większe.
Bariery
Sektor bankowy napotyka bariery utrudniające działalność w zakresie obsługi finansowania projektów strukturalnych. Z badań przeprowadzonych przez IBnGR w listopadzie 2008 r. wynika, że banki za najważniejszy czynnik hamujący ich zaangażowanie w ten obszar biznesowy uważają słabą kondycję finansową potencjalnych beneficjentów. Czynnik ten umacnia niskie wykorzystanie zabezpieczeń Funduszu Poręczeń Unijnych. Słaba kondycja finansowa beneficjentów stanowi dla banków tak istotną barierę, ponieważ ponoszą one znaczny wysiłek organizacyjny i finansowy, pomagając beneficjentom w ubieganiu się o dotacje. Na etapie prac potrzebnych do złożenia wniosku o dofinansowanie banki weryfikują wnioski o kredyty na projekty unijne. Część z nich zostaje odrzucona przez sam bank. Już wstępna weryfikacja stanowi dla banków pewien koszt.
Drugą w kolejności przyczyną ograniczenia zaangażowania banków w finansowanie projektów strukturalnych jest ryzyko niespłacenia kredytu pomostowego z dotacji w wyniku niedotrzymania przez beneficjenta warunków umowy o dotację.
Barierą wymienianą przez banki w trzeciej kolejności jest ryzyko wynikające ze zmienności i niejednoznaczności przepisów dotyczących aplikowania i oceny wniosków.
Dla banków istotną barierą większego zaangażowania w finansowanie projektów jest także niska jakość wniosków składanych przez beneficjentów do instytucji pośredniczących, czego skutkiem jest wysoki odsetek odrzucanych wniosków. Zaangażowanie banków na etapie aplikowania beneficjentów o fundusze stanowi dla nich wymierny koszt. W celu wydania promesy kredytowej dla projektów zaakceptowanych przez bank, musi on dokonać oceny zdolności kredytowej klienta, oceny realności realizacji inwestycji i pomóc mu w tworzeniu montażu finansowego danej inwestycji. Działania związane z obsługą klientów na etapie składania wniosku o finansowanie są obarczone ryzykiem, że dany wniosek nie przejdzie pomyślnie procesu weryfikacji i nie zakończy się podpisaniem umowy o dotację. Należy jednak pamiętać, że część odrzuconych wniosków była w praktyce mimo wszystko realizowana, dzięki czemu banki mogły zwiększyć swoją akcję kredytową.
Koszty
Aby banki mogły uczestniczyć w procesie absorpcji funduszy pomocowych, musiały dostosować swoją ofertę i procedury do specyfiki finansowania projektów strukturalnych. Najważniejsze cechy charakterystyczne dla finansowania projektów unijnych, wpływające na zmianę oferty kredytowej banków to: podział kosztów projektów na kwalifikowane i niekwalifikowane, możliwość refinansowania kosztów ze środków unijnych w transzach oraz nowe możliwości zabezpieczania kredytów pomostowych. Banki w celu rozpoczęcia obsługi projektów strukturalnych musiały także przeszkolić w tym zakresie pracowników. Przeszkolenie tak dużej ilości osób generuje poważne koszty dla banków. Według badanych banków koszty osobowe pracowników zaangażowanych w proces absorpcji funduszy pomocowych oraz koszty związane ze szkoleniami pracowników w tym zakresie stanowią łącznie ponad 54 proc. kosztów banków związanych z obsługą projektów strukturalnych.
Szkolenia pracowników są procesem ciągłym ze względu na częste zmiany w systemie wdrażania środków w latach 2004-2006, a także ze względu na konieczność poznania nowego systemu wdrażania funduszy unijnych w latach 2007-2013. Oprócz szkoleń dla własnych pracowników banki organizują spotkania informacyjne dla różnych grup beneficjentów (najczęściej przedsiębiorstw), wspomagające współpracę banku z beneficjentami, a także szkolenia dotyczące aplikowania o fundusze strukturalne i rozliczania projektów. Poza tym banki wydają materiały informacyjne oraz prowadzą odpowiednie działania marketingowe. Koszty związane z prowadzeniem akcji promocyjnych w zakresie obsługi projektów strukturalnych wśród klientów stanowią kolejne 20 proc. kosztów obsługi projektów strukturalnych przez banki.
Ważnymi pozycjami w strukturze kosztów ponoszonych przez banki, związanych z obsługą projektów strukturalnych, są także koszty monitoringu projektów i oceny ryzyka oraz koszty przystosowania struktur i procedur banku do obsługi projektów strukturalnych.
Ryzyko
Wszystkie badane banki aktywnie zaangażowane w finansowanie projektów strukturalnych oceniają ryzyko ponoszone w związku z tą działalnością. Zdecydowana większość banków oceniając ryzyko finansowania projektów strukturalnych, stosuje standardowe metody oceny ryzyka kredytowego, rynkowego i operacyjnego przyjęte w danym banku. Nieliczne banki w ocenie ryzyka operacyjnego biorą pod uwagę dodatkowo ryzyko formalne związane z prawidłowym rozliczeniem inwestycji oraz zmiennymi warunkami ubiegania się o dotacje. Wpływa to na podwyższenie oceny skali towarzyszącego danej inwestycji ryzyka, szczególnie w przypadku złożonej struktury finansowania projektu.
Ogólna ocena przez banki ryzyka finansowania projektów strukturalnych jest pozytywna. Poziom ryzyka towarzyszący kredytom pomostowym (przeznaczonym na część refinansowaną ze środków UE) jest oceniany na poziomie średniego ryzyka w bankach. Ryzyko kredytu uzupełniającego (na wkład własny beneficjenta lub koszty niekwalifikowane) oceniane jest wyżej, lecz jest ono znacznie mniejsze niż ryzyko ponoszone przez bank w związku z udzielaniem kredytów korporacyjnych. Jako bardziej ryzykowne od kredytów pomostowych i uzupełniających banki oceniły także kredyty konsumpcyjne oraz mieszkaniowe.
Na niską ocenę ryzyka kredytów pomostowych i finansujących wkład własny beneficjenta ma wpływ szczególny charakter tych kredytów. Ze względu na źródło spłaty oraz cele finansowanych przez nie projektów kredyty pomostowe mogą być zabezpieczane w inny sposób niż standardowe kredyty inwestycyjne.
Specyficznym sposobem zabezpieczenia kredytów pomostowych jest cesja praw wierzytelności ze strony instytucji obsługującej płatności. Dotyczy ona tylko kredytu pomostowego, który jest spłacany w momencie otrzymania refinansowania. Z racji tej, że uzyskanie refinansowania jest uzależnione od szeregu warunków i nie jest ono pewne, dla większości banków nie stanowi ono wystarczającego zabezpieczenia kredytu. Z tego względu kredyty takie są zwykle dodatkowo zabezpieczone. Większość banków uwzględnia jednak wykorzystanie cesji praw wierzytelności, które jest czynnikiem zmniejszającym ryzyko. Z tego powodu banki często obniżają marżę na tak zabezpieczoną część kredytu.
Finansowanie projektów strukturalnych niesie jednak dla banku ryzyko związane z faktyczną wysokością refundowanych środków. Wartość faktycznej refundacji może odbiegać bowiem od wartości przewidywanej projektu w zależności od wyników weryfikacji przebiegu jego realizacji i poniesionych wydatków. Maleje ono w projektach rozliczanych cyklicznie, w transzach. Z badań IBnGR wynika jednak, że poziom zagrożonych (poniżej standardu, wątpliwych i straconych) kredytów finansujących projekty unijne (kredytów pomostowych oraz kredytów inwestycyjnych finansujących wkład własny beneficjenta) banków komercyjnych kształtuje się na poziomie poniżej 1,5 proc. Potwierdza to tezę, że kredyty te są znacznie bezpieczniejsze niż standardowe kredyty inwestycyjne. Niski poziom ryzyka kredytowego przyczynia się do zwiększenia poziomu bezpieczeństwa banku i wpływa na obniżenie ekspozycji na ryzyko.
Ryzyko operacyjne związane z formalną stroną realizacji projektów jest także ograniczone. W przypadku niedotrzymania warunków umowy o dotację przez beneficjenta i nieotrzymania całości lub części dotacji, odpowiedzialność za projekt i jego wykonanie spoczywa na projektodawcy. Ryzyko niespełnienia warunków umowy o dotację jest minimalizowane przez fakt, że beneficjenci, którzy przeszli proces aplikowania o dotację i którym udało się podpisać umowę o dofinansowanie ze środków pomocowych są zdeterminowani do faktycznego otrzymania zwrotu kosztów realizowanej inwestycji. Na zmniejszenie ryzyka operacyjnego wpływa również upraszczanie wymogów formalnych.
Rynek kredytów pomostowych jest obarczony mniejszym ryzykiem również dlatego, że jest on niezależny od zawirowań na międzynarodowych rynkach finansowych. Wielkość środków unijnych przyznanych Polsce została ustalona, a ich wypłata jest pewna. Jedynym warunkiem przekazania środków dla Polski i poszczególnych beneficjentów jest spełnienie wymogów formalnych. Jest to niezależne od sytuacji na rynkach finansowych. Pomoc unijna dla Polski jest przyznana w euro, ale ryzyko kursowe jest ponoszone przez państwo, a nie przez banki ani beneficjentów. Beneficjenci podpisują umowę o dotację w złotych i głównie w tej walucie zaciągają kredyty na realizację projektów. Dlatego kredyty finansujące projekty unijne (udzielone w złotych) są także pozbawione ryzyka kursowego. Zaciąganie kredytów finansujących projekty unijne w złotówkach chroni także beneficjentów i banki od skutków wzrostu stóp procentowych na rynku europejskim. Kredyty na finansowanie projektów unijnych są obarczone jedynie ryzykiem wzrostu krajowych stóp procentowych w stopniu porównywalnym do ryzyka pozostałych kredytów złotowych dla przedsiębiorstw. Ryzyko to jest ograniczone przez relatywnie krótki średni okres realizacji projektów unijnych.
Z przeprowadzonych wśród banków badań wynika, że kredyty finansujące projekty unijne są obarczone mniejszym ryzykiem niż zwykłe kredyty inwestycyjne. Udzielanie kredytów na cele unijne wpływa na poprawę jakości portfela kredytowego banków. Doświadczenia w zakresie obsługi projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych perspektywy finansowej lat 2004-2006 pozwalają więc ocenić ryzyko związane z kredytami unijnymi jako niższe niż ryzyko związane z pozostałymi kredytami dla przedsiębiorstw i kredytami dla osób fizycznych. W obliczu obecnej sytuacji na rynkach finansowych niższe ryzyko towarzyszące kredytom pomostowym i finansującym wkład własny może być czynnikiem stymulującym zaangażowanie banków w finansowanie projektów strukturalnych.
Zwiększenie udziału banków w absorpcji środków strukturalnych jest konieczne do pełnego i efektywnego wykorzystania środków pomocowych dostępnych w perspektywie finansowej lat 2007-2013. Ma to szczególne znaczenie ze względu na skalę przeznaczonych dla Polski środków w najbliższych latach oraz bardzo dużą liczbę finansowanych z nich projektów.
Większość zgłaszanych przez banki czynników hamujących ich angażowanie się w proces absorpcji dotyczy aspektów związanych z systemem wdrażania. Wskazuje to na ogromną wagę ustabilizowania i dalszego uproszczenia systemu wdrażania funduszy strukturalnych. Oprócz zmniejszania ryzyka dla banków towarzyszących finansowaniu projektów strukturalnych, zwiększeniu zaangażowania banków w proces absorpcji służyć może także ułatwianie kredytowania projektów strukturalnych podmiotom o niskiej zdolności kredytowej.
Należy rozwijać i doskonalić istniejące instrumenty wspierające finansowanie projektów realizowanych ze wsparciem funduszy pomocowych. Przede wszystkim należałoby dostosować koszty poręczeń i gwarancji oferowanych przez Fundusz Poręczeń Unijnych (FPU) do możliwości przedsiębiorstw, dla których instrument ten został stworzony.
HANNA WIECKA
Artykuł napisany w ramach konkursu dotacji organizowanego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna. Autorka jest ekspertem IBnGR