Łacińska sentencja, stosowana przez starożytnych Rzymian ma kapitalne zastosowanie w stanowieniu podatków. W końcu, gdzie jeśli nie w obszarze podatków potrzebna jest rozwaga? Zwłaszcza, kiedy dotyczy krwiobiegu gospodarki, jakim jest system bankowy, czy szerzej – system finansowy. Nie bez przyczyny o bankach mówi się, że tłoczą krew do organizmu gospodarczego. Żadna regulacja, dotykająca sektora bankowego nie pozostaje obojętna ani dla przedsiębiorstw, ani dla gospodarstw domowych. W banki, głównie te inwestycyjne, było łatwo – bo w nazbyt wielu przypadkach zasadnie – uderzyć po kryzysie finansowym.
Ich reputacja legła w gruzach, ponieważ za błędy ich zarządów zapłacili zwykli Smithowie i Schmidtowie swymi podatkami. To zaś oznaczało, że zamiast celów publicznych, środki uzyskane z tamtego źródła poszły na ratowanie upadających banków. W sposób naturalny, automatyczny wprost tworzyło to uzasadnienie obłożenia sektora finansowego dodatkowymi podatkami lub opłatami.
Emocje czy potrzeba racjonalnych założeń?
Obciążanie sektora finansowego dodatkową daniną przyszło o tyle łatwiej, że już J. M. Keynes orędował za wprowadzeniem specjalnego podatku, który powstrzymywałby banki od spekulacji. Być może częściowy udział miały w tym jego osobiste niepowodzenia, bowiem – jak wiadomo – nie miał szczęścia na giełdzie. W tym kontekście racjonalne może być również przywołanie postaci Robin Hooda, bo nawet w literaturze przedmiotu używa się określenia „podatek Robin Hooda”. W tym drugim przypadku, że Robin kierował się rozwagą i nie odbierał wkraczającym do Sherwood wszystkiego, co posiadali. Gdyby tak zrobił, to co prawda spełniłby zapewne oczekiwania potrzebujących i rozdałby im bardzo znaczną część „pobranego podatku”, ale pozbawiłby się lub znacznie ograniczył przyszłe źródła dochodu.
Pomysł specjalnego podatku pojawia się ponownie w roku 1972, kiedy James Tobin proponuje powrót do pomysłu Keynesa i jego podstawowej tezy, że spekulacje mogą być przysłowiowym gwoździem do trumny kapitalizmu. W zamyśle Keynesa i Tobina podatek od transakcji finansowych miał być piaskiem sypanym w tryby machiny spekulacyjnej, którą Keynes określał „a bubble in the whirpool of speculation„. Warto zauważyć, że „ojcowie” tego podatku wyraźnie wskazywali cel jego poboru i jest on daleki od stricte fiskalnego. Celem było zahamowanie spekulacji grożącej destabilizacją systemu finansowego. Dziś już raczej niewielu wraca do pierwotnych idei i bardziej skłania się do podpierania autorytetem laureata Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii. Pomysłodawcy podatku, który później spopularyzowano jako podatek Robin Hooda, mieli świadomość, jak bardzo niebezpieczne jest mylenie stabilności finansowej z doraźnymi celami fiskalnymi. Zakłada ono bowiem, że nie ma ograniczenia w poszukiwaniu „dojnych krów”. Jak dalece nie merytoryczne, a jednocześnie zaraźliwe mogą być hasła opodatkowania sektora finansowego dowodzi kampania prezydencka w USA, w której jeden z kandydatów Bernie Sanders proponuje nałożenie podatku od transakcji finansowych i wykorzystanie wpływów z niego na sfinansowanie stypendiów dla studentów.
Idąc dalej tropem motywów podatku od transakcji finansowych powtórzmy, że można zrozumieć dlaczego po kryzysie L-B – czyli podręcznikowym przykładzie bańki spekulacyjnej – rządy zaczęły stawiać w pełni uzasadnione pytanie, czy podatki zbierane dla celów budżetowych powinny być przeznaczone na ratowanie systemu bankowego. Odwoływanie się w polskich, obecnych realiach do doświadczeń roku 2008 nie znajduje merytorycznego uzasadnienia.
W Polsce żaden sektor nie jest tak ściśle uregulowany jak działalność bankowa, a banki płacą już aktualnie bardzo poważną, finansową daninę na zapewnienie bezpieczeństwa depozytów obywateli w postaci Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, a zgodnie z wymogami UE musi powstać specjalny fundusz na rzecz uporządkowanej restrukturyzacji banków. Nadto, poprzedni Parlament w końcówce poprzedniej kadencji przeprowadził utworzenie specjalnego funduszu na rzecz kredytobiorców mających niezawinione problemy ze spłatą kredytów hipotecznych.
Projekt wprowadzenia podatku stał się jednym z ważnych motywów kampanii wyborczej. Jego nośność wzmocniła gorąca dyskusja wokół „frankowiczów” i utrwalanie negatywnego obrazu banków jako podmiotów generujących nadmierne zyski. Pejoratywne w swej wymowie hasło „banksterzy” również zrobiło swoje i to jest zapewne dziś uzasadnieniem dla wprowadzenia podatku bankowego, zaprezentowanym w projekcie stosownej regulacji. Dlatego tak trudno też znaleźć obrońców sektora bankowego w obliczu projektu nowego podatku bankowego o charakterze czysto fiskalnym.
Dylemat priorytetów
Wicepremier Mateusz Morawiecki wyraźnie określił credo „dobrej zmiany” w polityce gospodarczej – priorytet inwestycji, zmniejszenie udziału kapitału zagranicznego we wzroście gospodarczym oraz konsumpcji wewnętrznej. Pytanie jakie należy postawić, to jak wprowadzenie podatku wpłynie na realizację polityki gospodarczej.
Uzasadnienie dla wprowadzenia podatku budzi wiele wątpliwości. W uzasadnieniu jego wdrożenia mocno wybrzmiewa kwestia społecznej sprawiedliwości – podatek ma skompensować zwiększenie obciążeń podatkowych społeczeństwa, powstałych wskutek podniesienia stawki VAT. A jednocześnie nie udaje się w trakcie analizy treści projektu poznać metodologii określenia wysokości stawek dla banków i ubezpieczycieli. Nie ma jej bowiem ani w uzasadnieniu, ani w wypowiedziach ministra finansów, Pawła Szałamachy.
Z tekstu uzasadnienia można jednak wywieść, skąd wzięły się wysokości stawek obciążających aktywa bankowe i ubezpieczeniowe (kwota zbliżona do szacowanych dochodów budżetu państwa z tytułu przedmiotowego podatku). Zatem, historyczne koszty stały się punktem wyjścia do ustalania stawek, mających zapewniać dochody w przyszłości. Nie wydaje się to być dobrym przykładem konstruowania stawek podatkowych. W Wielkiej Brytanii, którą podaje się jako przykład w uzasadnieniu projektu przedmiotowego podatku symulacje wpływu obciążeń przeprowadzono na reprezentatywnym bilansie, który powstał w oparciu o realia brytyjskiego systemu bankowego.
W uzasadnieniu do projektu regulacji przywołuje się przykłady krajów – dwie ich kategorie – w których podobne rozwiązania istnieją od kilku lat. Te, w których uzasadnieniem jest stabilność i bezpieczeństwo systemu (Niemcy, Szwecja) i te, dla których jako uzasadnienie wskazuje się cel fiskalny – Węgry, Francja. Jednak, doświadczenia Węgier czy Wielkiej Brytanii przeczą tezom, stawianym w uzasadnieniu. Pomimo tego, że kraje te są w nim przywołane.
Warto przypomnieć także, iż w Wielkiej Brytanii będzie następować stopniowe odchodzenie od opłaty bankowej do roku 2021 i jednocześnie podwyższanie podatku CIT dla banków, których zysk będzie wyższy od 25 mln GBP. Również na Węgrzech, po doświadczeniach od roku 2010, stawka podatku zostanie obniżona, bowiem negatywne konsekwencje podatku w obecnej skali są zbyt odczuwalne dla systemu bankowego i gospodarki.
Aktualny projekt jako podstawę wymiaru podatku przyjmuje aktywa. Na podstawie doświadczeń Węgier i Wielkiej Brytanii, można uznać ewidentnie, że jest to najmniej efektywny sposób realizacji celu fiskalnego. Analizując przypadki tych krajów zakwestionować można samo uzasadnienie, które brzmi: „zakreślenie przedmiotu opodatkowania i podstawy opodatkowania w powyższy sposób najlepiej realizuje cel fiskalny”, za jaki autorzy uzasadnienia wskazują stabilność wpływów do skarbu państwa.
Projektodawcy wskazali na dwa przypadki zwolnień i ulg. Zwolnienie z podatku dotyczy instytucji o sumie bilansowej nie przekraczającej 4 mld zł, która w realiach polskiego systemu nie będzie mieć znaczenia praktycznego. Po pierwsze, podmiot o tak niskiej sumie bilansowej nie może mieć realnego wpływu na konkurencję w skali całego sektora objętego podatkiem. Po drugie, kwota zwolnienia, jeśli miałaby mieć swoją wagę, powinna pozostawać w relacji choćby do przeciętnej sumy bilansowej banków lub ubezpieczycieli. Powołania się na 1 mld euro w Austrii nie można traktować jako poważnego argumentu w dyskusji nad kwotą zwolnienia dla Polski.
Pierwsza zasada: dobrze oszacować skutki regulacji
Najwięcej zastrzeżeń budzi część uzasadnienia, odnosząca się do konkurencyjności oraz utrzymania adekwatności kapitałowej, co należy zaznaczyć wyraźnie, bezpośrednio przekłada się na zdolność do udzielania kredytów. Ma to tym większe znaczenie, że w programie gospodarczym wskazuje się na zwiększenie roli małych i średnich przedsiębiorstw w dynamice wzrostu gospodarczego. Nikogo nie trzeba przekonywać, że właśnie ten sektor gospodarki nie może się obyć bez kredytów na działalność bieżącą, o inwestycjach nie wspominając.
Przykład Węgier wskazuje dobitnie jak negatywny wpływ na wartość kredytów miało wprowadzenie podatku. W okresie 2010-2014 wartość udzielonych przez banki węgierskie kredytów spadła o 28%. Na domiar złego, wzrosły wskaźniki udziału złych kredytów, a rentowność kapitału własnego zmalała o 13,2%. W konsekwencji kapitał zagraniczny szybko zaczął się wycofywać, a największym inwestorem stał się rząd węgierski. Być może projektodawcy oczekują na spełnienie się tego właśnie efektu, gdyż mogłaby być to jedna z metod do tzw. repolonizacji sektora finansowego. O tym procesie mówili przecież M. Morawiecki, P. Szałamacha i W. Jasiński – minister skarbu państwa. Jak dotkliwa dla polskiego inwestora może być pokusa uczestniczenia w „repolonizacji” dowodzi przykład PZU. Abstrahując od roszad personalnych, cały rachunek opłacalności inwestycyjnej zachwiał się pod wpływem objęcia podatkiem również ubezpieczycieli i to w stawce znacznie wyższej niż banki. Sposób uzasadnienia jej wprowadzenia mógłby sugerować, iż projektodawcy zdają się nie rozumieć lub świadomie pomijają różnicę między aktywami ubezpieczycieli a banków.
W świetle negatywnych doświadczeń węgierskich, trudno przyjąć argumentację, że w Polsce podobne i równie negatywne się nie powtórzą, bowiem: ” istniejące za granicą zainteresowanie zakupem aktywów w Polsce wskazuje, że polski rynek jest atrakcyjny”. Powoływanie się na zainteresowanie kapitału zagranicznego – inwestycje portfelowe i bezpośrednie – jest chybione. Po pierwsze, to inwestorzy zagraniczni już wystawili na sprzedaż BPH S.A., Polbank S.A. czy Alior Bank S.A. Po drugie – jak dalece spadło zainteresowanie, przekonuje „nurkowanie” wskaźnika WIG Banki z 6930 pkt w październiku do 5634 na dziś.
Jeśli w Polsce nastąpiłaby ucieczka kapitału zagranicznego z banków i ubezpieczycieli, a w konsekwencji doszłoby do wykupu przez spółki, w których udział większościowy należy do Skarbu Państwa, mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w jakiej znalazły się właśnie Węgry. Przecież jednym z motywów obniżenia stawki podatku bankowego była zmiana struktury własnościowej w węgierskim systemie finansowym. Być może repolonizacja ma być ukrytym celem podatku? Biorąc pod uwagę jak tanie są dziś banki oraz zmiany u ubezpieczycieli na skutek Solvency II scenariusz w którym PZU staje się inwestorem strategicznym w sektorze bankowym staje się coraz bardziej realistyczny.
Rządzącym powinno najbardziej zależeć na wzroście gospodarczym, bowiem im wyższe sumy bilansowe banków, tym większe wpływy. Zatem wpływ podatku bankowego na akcję kredytową po jego wprowadzeniu powinien być szczególnie wnikliwie przeanalizowany. Tymczasem, jak przyznają autorzy uzasadnienia: „w tym przypadku (kredytobiorców) należy oczekiwać zwiększenia marży na rynku kredytów korporacyjnych. Wydaje się, że z uwagi na konkurencję na rynku kredytów indywidualnych, takim klientom będzie grozić wzrost oprocentowania” . Nic dodać, nic ująć. Projektodawcy mają świadomość negatywnego wpływu na zwiększanie aktywów kredytowych przez banki podatku opartego na aktywach i po proponowanej stawce w wysokości 0,0325% miesięcznie.
Uzasadnieniem dla bardzo wysokiej, jak na obowiązujące standardy, stawki opodatkowania instytucji finansowych specjalnym podatkiem maja być historycznie osiągane zyski, a co za tym idzie zwroty na aktywach i kapitale ( ” wskaźnik ROE dla sektora utrzymuje się na poziomie dwucyfrowym”). O ile było to prawdziwe stwierdzenie w przeszłości, to jak wynika z danych KNF, począwszy od roku 2011, ROE spadł z 13,3% do 11,2% na koniec 2014 i 9,6% na koniec I półrocza 2015. Na koniec roku 2015 wskaźnik ROE spadnie do poziomu 8%. Nic nie wskazuje na to, że ta tendencja będzie się odwracać, przeciwnie: wskaźniki marży odsetkowej obniżyły się w ciągu ostatnich 3 lat z 3,21% do 2,51%. Co koniecznie warto podkreślić, koszt kapitału nie spada w takim samym tempie, co ROE, a więc staje się on coraz droższy.
W uzasadnieniu projektu regulacji uderza skupienie uwagi tylko na wysokości zysku sektora bankowego. Kwota 16 mld zł – owszem – może robić wrażenie, a sugerowanie, że lwia część przypada na dywidendę jeszcze bardziej zachęca do ukrócenia pazerności „banksterów”. Tymczasem potrzeba przypomnieć, że aż 70 % zysku pozostało w kraju i przeznaczone zostało na wzmocnienie adekwatności kapitałowej. Godzi się również zauważyć, że banki mają największy udział jako płatnicy w dochodach z podatku CIT. Lektura uzasadnienia projektu ustawy nasuwa myśl, że bycie rentownym staje się nie zaletą, ale wadą i powodem do wymierzenia „domiaru” podatkowego. Czym innym jak nie domiarem jest podwyższenie stawki opodatkowania aktywów ubezpieczycieli, czego zresztą autorzy uzasadnienia nie kryją: „wyższa rentowność sektora ubezpieczeń w stosunku do bankowego uzasadnia stosowanie wyższej stawki podatku w wysokości 0,05% miesięcznie”. Trzymając się tej logiki konieczne jest postawienie pytania: czy rzeczywiście różnica w rentowności uzasadnia stawkę o ponad połowę wyższą?
Cokolwiek robisz, rób rozważnie! Uwagi krytyczne do uzasadnienie projektu ustawy o podatku od niektórych instytucji finansowych nie oznaczają, że co do zasady jesteśmy przeciwni wprowadzeniu podatku „ostrożnościowego”. Jednak podatek w postaci proponowanej przez jego autorów nie ma takiego charakteru, a nadto projekt jego wprowadzenia nie został poprzedzony rzetelną analizą z udziałem wszystkich stron. Brak oszacowania skutków i kierowanie się doraźnym celem fiskalnym zdaje się przeczyć zasadzie działania racjonalnego ustawodawcy, działania z rozwagą, szacując wszystkie konsekwencje projektowanych przepisów.
KPF
Dr Mirosław A. Bieszki, Doradca Ekonomiczny