Według Paula Krugmana, laureata Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii, prezydent Obama zamiast hamletyzować, powinien pozwolić na przejęcie przez państwo banków bliskich bankructwa. Także inni eksperci doradzają nacjonalizację, powołując się na przykład Szwecji. W1992 r. szwedzki rząd, z powodu kryzysu gospodarczego, zdecydował się na przejściowy wykup udziałów prywatnych banków. Czy to jednak nie jest igranie z ogniem? Tym razem kryzys ma zasięg globalny, a nacjonalizacja to w cywilizacji zachodniej temat tabu.
Zdaję sobie sprawę, że w USA i Wielkiej Brytanii, tak bardzo przywiązanych do zasad wolnego rynku, także w Europie Wschodniej, nacjonalizacja to prawie herezja. Słyszałem, że w USA niektórzy eksperci próbują nawet używać słowa „prereprywatyzacja”, tylko po to, aby uniknąć pojęcia nacjonalizacja. To słowo budzi ogromny opór. Według mnie zupełnie niesłusznie.
To proszę mnie przekonać, że nacjonalizacja to nic złego… Zapomnijmy o negatywnych konotacjach słowa nacjonalizacja. Tym bardziej, że niebezpieczeństwo związane z przekazywaniem bankom zwykłych subsydiów, a to się teraz dzieje w wielu krajach, jest o wiele większe. Grozi zepsuciem rynku.
Dlaczego?
Łączne zaangażowanie środków publicznych we wsparcie sektora bankowego w Unii Europejskiej sięga w tej chwili ogromnych sum. A to oznacza, że państwa europejskie wspierają banki, które lekkomyślnie inwestowały w toksyczne papiery i podejmowały największe ryzyko, bez żadnej gwarancji, że nie popełnią tych błędów raz jeszcze. Przecież musi istnieć jakaś kara za doprowadzenie banków na skraj bankructwa. W przypadku nacjonalizacji karą jest właśnie przejęcie przez państwo udziałów banku. Pamiętajmy, że w latach 90. każda korona włożona w bank przez państwo oznaczała utratę jednej korony przez udziałowców. To zabolało.
Dlatego lepiej nacjonalizować?
Jeśli nie ma lepszej alternatywy, a gospodarka jest w dramatycznym stanie, to trzeba nacjonalizować. To może być jedyny sposób, żeby zminimalizować straty. Trzeba oczywiście mieć bardzo jasny plan reprywatyzacji.
Czy trudno było przekonać Szwedów do tego rozwiązania?
Na początku lat 90. znaleźliśmy się w bardzo głębokim kryzysie, i to w trzech odmianach: finansowej, monetarnej, bo trwały ataki spekulacyjne na szwedzką koronę, i budżetowej. Rządziła wtedy, co ciekawe, koalicja partii centro-prawicowych. Nikt nie spodziewał się po nich nacjonalizacji. Zresztą dziś jest podobnie. W Szwecji rządzi koalicja partii liberalno-konserwatywnych.
Jak więc doszło do realizacji pomysłu z arsenału radykalnej lewicy?
Kiedy państwo znajduje się w tak kiepskiej sytuacji jak Szwecja w latach 90. i największe banki w kraju mają poważne kłopoty, nie ma specjalnego wyboru. Oczywiście, można najpierw próbować przekonać udziałowców, żeby dokapitalizowali swoje banki. Ale kiedy nie mogą lub nie chcą tego zrobić, trzeba przejść do planu B. Sęk w tym, że dużego banku nie można tak po prostu zamknąć. Jak mówi się dziś w USA, niektóre banki są zbyt duże, żeby pozwolić im zbankrutować.
Właściwie dlaczego nie?
Bo są zbyt ważne dla systemu finansowego i gospodarczego państwa. Obywatele trzymają w nich swoje oszczędności, a dla firm są źródłem kredytów. Poza tym doświadczenia związane z bankiem Lehman Brothers pokazują, że zamknięcie tak dużej instytucji finansowej powoduje jeszcze większą nerwowość na rynku, a to nie jest dobre dla gospodarki.
Jakie problemy miała Szwecja ze swoimi bankami w latach 90.?
W latach 1991-1992 w Europie panowała recesja. U nas też. Szwedzka gospodarka jest mocno uzależniona od eksportu, dlatego dla nas recesja była szczególnie bolesna. Zresztą dziś jest podobnie. Wtedy problemy zaczęły się paradoksalnie od tego, że w latach 80. Szwecja przechodziła bardzo dobry okres, wartość eksportu rosła. Szybko powiększały się także wynagrodzenia i koszty działania firm, a to niestety doprowadziło do tego, że Szwecja przestała być konkurencyjna na światowym rynku. Kiedy przyszła recesja, trudniej było się nam bronić. Zbankrutowało wtedy sporo prywatnych firm, a ich straty obciążyły system bankowy. Na początku największe problemy miał rynek nieruchomości. W Szwecji mieliśmy wtedy mnóstwo nieruchomości, szczególnie komercyjnych, przeznaczonych na biura i centra handlowe, wybudowanych w tłustych latach 80. I nagle skończył się na nie popyt, a ludzie przestali spłacać kredyty.
Zupełnie jak dziś?
Właśnie tak. Zresztą prawie wszystkie kryzysy zaczynały się od bąbla na rynku nieruchomości. Wystarczy wspomnieć choćby amerykański kryzys kredytowy z lat 80.
Kto pierwszy wpadł na pomysł nacjonalizacji?
Po pierwsze nie od razu do tego doszliśmy. Na początku zauważyliśmy, że kłopoty mają tylko niektóre banki. Próbowaliśmy je ratować, tak jak się to robi teraz. Każdemu z osobna oferowaliśmy pomoc. Wtedy okazało się, że problem dotyczy już nie pojedynczych, ale wszystkich banków. Ale wtedy także nie od razu zdecydowaliśmy się na nacjonalizację. Najpierw rząd zaoferował gwarancje obejmujące wszystkie banki. Polegało to na tym, że każdy klient szwedzkiego banku miał pewność, że nie straci swoich pieniędzy.
Czy to była bardzo kosztowna operacja?
Na początku rząd chciał ograniczyć gwarancje do około 100 miliardów koron, ale zdecydowaliśmy się na więcej. Zrozumieliśmy, że gdyby okazało się, że gwarancje są zbyt niskie, musielibyśmy znów prosić parlament o zgodę i spowodowalibyśmy niepokój na rynku. W dodatku Szwedzi ze względu na niekorzystne oprocentowanie w koronach brali pożyczki w zagranicznych walutach. Przede wszystkim w niemieckich markach albo w japońskich jenach. Żeby sprostać popytowi, banki musiały pożyczać pieniądze z Niemiec i Japonii. Miały z tego tytułu olbrzymie należności w stosunku do tamtejszych banków. Kiedy w Szwecji zaczął się kryzys, japońskie i niemieckie banki stały się bardzo nerwowe i chciały swoje pieniądze z powrotem. Zresztą właśnie dlatego szwedzki rząd gwarantował wypłaty i depozyty. To był wrzesień 1992 r.
Kryzys się pogłębiał i gwarancje okazały się niewystarczające?
Wtedy rząd powołał specjalną instytucję, która miała wspierać sektor bankowy i walczyć z kryzysem. Banki mogły ubiegać się w tej instytucji o pomoc. I w tym momencie rząd zaczął się zastanawiać nad nacjonalizacją.
Czyli nacjonalizacja to była absolutnie ostatnia deska ratunku. Baliście się jej?
Oczywiście. Zabraliśmy się za nią dopiero wtedy, kiedy zawiodły inne metody.
Jak wyglądała nacjonalizacja?
Przede wszystkim nie można nikogo dyskryminować. Bank przeznaczony do nacjonalizacji może być jeszcze coś wart. Dlatego w Szwecji rząd zatrudnił niezależnych amerykańskich ekspertów z banków inwestycyjnych, aby wycenili te banki. Jeśli okazało się, że były coś warte, rząd oferował akcjonariuszom zapłatę za ich akcje. Zazwyczaj nie było to wiele. Kiedy akcjonariusze odrzucali taką ofertę, bank i tak był nacjonalizowany. Wcześniej sąd decydował, czy udziałowcom należy się jakaś rekompensata. To było konieczne. Prawa akcjonariuszy musiały być chronione. Potrzebowaliśmy przecież politycznej akceptacji tego, co robiliśmy.
Czy rząd stawał się 100-procentowym właścicielem nacjonalizowanego banku?
To zależało od tego, jakim kapitałem dysponował jeszcze bank. W niektórych bankach państwo przejmowało tylko pakiet mniejszościowy. Były też takie, którym rząd udzielał tylko gwarancji albo pożyczek.
Co nacjonalizacja oznaczała dla klientów banków?
To była gwarancja, że nie stracą swoich depozytów. Najważniejsze, że nie tracili zaufania do banków.
Co robił rząd, kiedy już objął akcje banku?
Trzeba było przeprowadzić kolejną ewaluację banku i sprawdzić, jakie są jego rokowania na przyszłość. Ocenialiśmy, czy bank ma znów szansę przynosić zyski. Tylko takie banki mogły podlegać reprywatyzacji. Na początku jednak państwo je dokapitalizowywało, tak aby znów stały się wypłacalne.
To wszystko działo się w warunkach kryzysu. Szwecja miała dziurę budżetową. Jak można było decydować się na ekstra wydatki rzędu setek miliardów koron i zadłużać przyszłe pokolenia?
Nie było wyboru. Niewypłacalne banki już poniosły straty, a co za tym idzie straty poniosło także państwo. Problem polegał tylko na tym, jak zminimalizować straty tych banków w przyszłości. Zresztą, załamanie rynku finansowego byłoby dla Szwecji jeszcze bardziej kosztowne. Koszty nacjonalizacji wyniosły 4 proc. PKB, czyli 65 miliardów koron [około 5,5 miliarda euro – red.], ale później wszystko się zwróciło. Pewnie dlatego eksperci uznali przejściową nacjonalizację banków w Szwecji za sukces.
Jak udało się odzyskać te pieniądze?
Sprywatyzowaliśmy na powrót wszystkie te banki, które zostały uzdrowione. Na przykład Nordbanken, który miał bardzo poważne problemy, został znacjonalizowany, ale po pewnym czasie znów zaczął przynosić zyski. Został na powrót sprywatyzowany (obecnie jest częścią banku Nordea), a rząd ma w nim nadal tylko niewielkie udziały.
W jaki sposób prywatyzowano znacjonalizowane banki?
Posłużyliśmy się dwiema metodami. Kiedy akcje notowanego na giełdzie Nordbanken odzyskały wartość sprzed kryzysu, rząd zaczął je sprzedawać. Były też banki, takie jak np. Gotabanken, które państwo przejęło w 100 proc. Przed nacjonalizacją nie były nic warte. Dzielono je na dwie części: dobrą i złą. Do pierwszej części trafiały dobre aktywa. Państwo je dokapitalizowywało, a potem od razu je sprzedawało na licytacji. Rząd miał z tego naprawdę niezłe zyski, które pokryły część kosztów nacjonalizacji. Zdarzało się także, że mniejsze banki, które nie rokowały najlepiej, także sprzedawaliśmy na licytacji. Wśród chętnych zdarzały się także banki zagraniczne, m.in. z USA.
Czy rząd od razu poinformował, kiedy banki zostaną sprywatyzowane?
Nie. Powiedzieliśmy tylko, że znacjonalizowane banki znów staną się prywatne tylko wtedy, kiedy znów będą mogły przynosić zyski. Gdybyśmy powiedzieli, że ten proces potrwa 2-3 lata, a z powodu kryzysu wszystko by się przedłużyło, stracilibyśmy zaufanie Szwedów.
Jakie było ryzyko związane z nacjonalizacją?
Najpoważniejsze polegało na tym, że politycy mogli doprowadzić do psucia sektora bankowego.
Co ma Pan na myśli, odejście od zasad wolnego rynku?
Istniało niebezpieczeństwo, że podatnicy, z których pieniędzy państwo znacjonalizowało banki, będą, poprzez naciski na polityków, domagać się tańszych kredytów, albo lepszego oprocentowania depozytów.
Czy w Szwecji udało się uniknąć tego ryzyka?
Myślę, że tak. Od początku było jasne, w co powinni się angażować politycy. Po pierwsze, zatrudniliśmy w bankach prawdziwych profesjonalistów. Niektórzy pracują tam do dziś.
Banki nie stały się politycznym łupem?
Nie było żadnych politycznych nominacji. Zarządy były zobowiązane do kierowania się wyłącznie zasadami rynkowymi. W radach nadzorczych zasiadał tylko jeden przedstawiciel państwa. W żadnym razie nie miał wpływu na bieżące zarządzanie bankiem.
Wsparcie kapitałowe banków, które lekkomyślnie inwestowały w toksyczne kredyty, mogło jednak umocnić pokusę nadużyć w przyszłości. Czy rząd nie obawiał się, że banki będą już zawsze żyły w przekonaniu, że państwo przyjdzie im w razie czego z pomocą?
Akurat takie ryzyko było niewielkie. Te banki przecież są i były prywatne, dlatego ich udziałowcy mieli wiele do stracenia. Jeśli źle zarządzasz bankiem, na wartości tracą twoje akcje. Myślę, że o wiele bardziej niebezpieczne jest obecne podejście wszystkich tych krajów, które wspierają banki, nie obejmując ich udziałów.
Czy nie byłoby jednak lepiej pozwolić działać rynkowi i dopuścić do bankructwa nawet tych największych banków?
Jestem zdecydowanym zwolennikiem wolnego rynku i zgadzam się, że silniejsze banki powinny przejmować te słabsze i źle zarządzane. Tak się dzieje w normalnej sytuacji gospodarczej, ale dziś mamy kryzys i obowiązują inne reguły. W tak delikatnej i nerwowej sytuacji, jaka panuje dziś na międzynarodowym rynku, nie można sobie pozwolić na bierność.
I wyjściem jest czasowa nacjonalizacja?
Spójrzmy na ten proces z praktycznego punktu widzenia. O wiele łatwiej uzdrowić duży bank, jeśli decyzje podejmuje jeden właściciel. Kiedy bank należy do setek udziałowców, trudniej jest uzgodnić metody uzdrowienia sytuacji, szczególnie jeśli są drastyczne. Przez ten kryzys naprawdę trzeba przejść jak najmniejszym kosztem. W Szwecji poradziliśmy sobie m.in. dzięki nacjonalizacji. Wierzę, że podobne metody da się zastosować także dziś.
Göran Lind, doradca Sveriges Riksbank w sprawach stabilności rynków finansowych, w 1992 r. koordynował działania banku centralnego i resortu finansów Szwecji w trakcie przejściowej nacjonalizacji sektora bankowego