Ponowne narodziny „jednego okienka” – niespełnione nadzieje

Co jednak tak naprawdę kryje się u nas pod pojęciem jednego okienka? Czy po 1 kwietnia 2009 r. rzeczywiście można wszystkie formalności załatwić w jednym okienku? Jak koncepcja jednego okienka jest realizowana w innych państwach? Artykuł jest próbą odpowiedzi na te pytania.

Ze względu na znaczenie przedsiębiorczości dla rozwoju gospodarczego dąży się do maksymalnego uproszczenia procedur administracyjno-prawnych niezbędnych do zarejestrowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Prostota procedur powinna zachęcać obywateli do rozpoczynania działalności gospodarczej i koncentrowania swojej uwagi na jej prowadzeniu, a nie na wypełnianiu obowiązków biurokratycznych. Bardzo istotny jest także niski koszt niezbędnych procedur.

Z drugiej strony ewidencja podmiotów gospodarczych ma znaczenie dla bezpieczeństwa i sprawności obrotu gospodarczego, stąd całkowite zrezygnowanie z procedur administracyjno-prawnych nie jest uzasadnione, ale ich optymalizacja, jak pokazują liczne zagraniczne przykłady, jest możliwa i pożyteczna. W pierwszej kolejności informatyzacja funkcjonowania administracji (i kontaktu obywatel – urząd), co ogranicza dokuczliwość niezbędnych relacji  przedsiębiorców i obywateli z urzędami.

Państwo reguluje warunki tworzenia firm, ewidencjonuje/rejestruje podmioty prowadzące działalność gospodarczą i nakłada na przedsiębiorców liczne obowiązki administracyjno-prawne poprzedzające (regulation of business entry) i towarzyszące legalnej działalności gospodarczej. Wypełnienie tych obowiązków wiąże się z poniesieniem przez przedsiębiorców określonych kosztów (rodzaj kosztów transakcyjnych), ale jednocześnie daje korzyści – tak samym przedsiębiorcom (dostępność informacji o innych podmiotach), jak i korzyści społeczne. Teoria interesu publicznego sugeruje, że jawność i rzetelność informacji o podmiotach gospodarczych zapewniona przez państwowe regulacje i ich stosowanie przyczynia się do efektywnego funkcjonowania gospodarki, gdyż zapewnia bezpieczeństwo obrotu gospodarczego.        

Wychodząc z tych założeń teoretycznych można przypuszczać, że istnieje pewien „naturalny”, optymalny  poziom kosztów – a co za tym idzie określonej liczby procedur, czasu i kosztów ich dopełnienia przez przedsiębiorców – przy którym suma korzyści społecznych wynikających z istnienia regulacji wejścia na rynek powinna przekroczyć sumę poniesionych kosztów, a tym samym tworzyć warunki dla działalności gospodarczej przyczyniającej się do wzrostu gospodarczego. Jeśli bariery wejścia, w tym koszty dla przedsiębiorców, są zbyt duże – to obniżają efektywność gospodarowania, mogą też zniechęcać przedsiębiorców do legalnego zakładania firm, co prowadzi do podejmowania  działalności w szarej strefie. To z kolei zmniejsza wpływy budżetu państwa, czego skutkiem jest wzrost obciążeń podatkowych legalnie działających przedsiębiorstw – co ogranicza ich zdolności rozwojowe i osłabia wzrost gospodarczy.

Terminem jedno okienko (one-stop shop, single point of contact) określa się sytuacje, gdy przedsiębiorca może dopełnić wszystkich formalności administracyjnych wynikających z przepisów prawa – związanych z rozpoczynaniem działalności gospodarczej – w jednym miejscu, szybko i tanio. Analiza praktyki za granicą wskazuje, że są różne sposoby i formy realizacji tej koncepcji.

Pierwszym stadium rozwoju jednego okienka może być stworzenie dodatkowego punktu kontaktowego, którego zadaniem jest rozsyłanie wniosków rejestracyjnych złożonych przez przedsiębiorców do właściwych urzędów. Innym rozwiązaniem jest utworzenie w jednym urzędzie komisji skupiającej przedstawicieli innych urzędów rejestrujących. W efekcie przedsiębiorca, odwiedzając jeden urząd, mógłby złożyć tu wszystkie wnioski także do pozostałych instytucji.

Drugi etap to zintegrowanie wniosków w jeden dokument, którego kopie otrzymują od urzędu koordynującego wszystkie pozostałe urzędy rejestrujące. Kolejnym etapem rozwoju jest umożliwienie przedsiębiorcy złożenia w trybie on-line wymaganych informacji – bezpośrednio w systemach informatycznych urzędów rejestrujących.

Najwyższą formą rozwoju koncepcji jednego okienka jest integracja elektronicznych baz danych, umożliwiająca wypełnienie jednej ankiety w trybie on-line bez konieczności odwiedzania urzędu. Rejestracja tego typu pozwala na natychmiastowe i legalne podjęcie działalności gospodarczej.

Wzorce i anty-wzorce zagraniczne

W krajach Unii Europejskiej, podobnie jak w wielu innych państwach, prowadzenie rejestrów przedsiębiorców jest powszechne. Takie rejestry maja długą tradycję, a najważniejszym uzasadnieniem dla ich funkcjonowania jest kwestia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. Od 1968 roku w EWG/UE postępuje harmonizacja prawa w zakresie zasad prowadzenia rejestrów przedsiębiorców działających w formie spółek. Przepisy dyrektywy o jawności (68/151/EWG) zobowiązują kraje członkowskie do prowadzenia centralnych rejestrów zbierających informacje o spółkach i ich udziałowcach. Prawo wspólnotowe nie reguluje natomiast kwestii prowadzenia ewidencji innych form działalności gospodarczej (np. działalności gospodarczej osób fizycznych).

Warunki tworzenia firm są znacznie zróżnicowane w poszczególnych krajach – pod względem liczby, stopnia uciążliwości (dla przedsiębiorcy) i kosztów procedur zakładania firmy. Bogatą ewidencję tego zjawiska w skali gospodarki światowej przynoszą realizowane od 2003 roku  projekty badawcze Banku Światowego pt. Doing Business (DB) i Enterpreneurship Survey (ES) . Wyniki tych badań wskazują, że np. założenie firmy w postaci spółki z o.o. w 2008 roku wymagało dopełnienia od 1 (Kanada) do 20 (Gwinea Równikowa) procedur, co zajmowało od 1 dnia (Nowa Zelandia) do 694 dni (Surinam). Wiązały się z tym koszty przedsiębiorcy w wysokości od 0% PKB per capita (Dania) do ponad czterokrotności rocznego PKB per capita w Republice Kongo.

Znamienne przy tym, że stopień restrykcyjności barier dla przedsiębiorczości jest pozytywnie skorelowany z większą skalą korupcji i większą skalą szarej strefy w gospodarce, a negatywnie koreluje z siłą demokracji i rozwojem gospodarczym.   

W okresie objętym obserwacją (2003-2008) w 116 krajach zostały przeprowadzone łącznie 193 reformy działalności administracji w zakresie inicjowania działalności gospodarczej i zakładania firm. Ich efektem w skali gospodarki światowej jest ograniczenie przeciętnej liczby niezbędnych procedur o 1/5, skrócenie czasu poświęconego na formalności prawno-administracyjne o 17 dni, a także zmniejszenie kosztów ponoszonych przez przedsiębiorcę zakładającego spółkę z o.o. średnio o 37%. W analizowanym okresie obniżeniu uległ próg wymaganego minimalnego kapitału zakładowego – z przeciętnego 27,8% PKB per capita do 3,51% w 2009 roku, przy czym w 79 krajach nie jest on obecnie w ogóle wymagany do założenia spółki z o.o.

Znamienne przy tym, że reformy upraszczające tworzenie nowych podmiotów gospodarczych przeprowadziły wszystkie kraje transformacji systemowej i inne kraje OECD, z wyjątkiem Polski, Szwecji i USA. 

Polska na tle innych krajów

W 2008 roku założenie w Polsce spółki z o.o. wymagało dopełnienia 10 formalności, trwało 31 dni i kosztowało 18,8% rocznego PKB per capita. W wyniku reform dokonanych w 2009 roku (zmiana w wysokości kapitału zakładowego spólki z o.o., procedura jedno okienko) wskaźniki te  poprawiły się. Liczba procedur niezbędnych przy zakładaniu firmy zmniejszyła się z 10 do 6 i jest obecnie zbliżona do średniej dla krajów OECD (5,7). Jednak w Polsce procedury związane z wpisem do rejestru pochłaniają prawie trzykrotnie więcej czasu niż wynosi przeciętna dla OECD (32 dni wobec średnio 13 dni), a koszt jest nadal blisko czterokrotnie wyższy niż w najlepiej rozwiniętych krajach świata (17,9% PKB per capita wobec 4,7% w OECD).

Obniżyła się ostatnio wysokość minimalnego wkładu kapitałowego w spółce z o.o. –  minimum wynosi obecnie 5 tys. zł i jest dziesięciokrotnie niższe niż ustanowione w 2000 roku. Oznacza to zbliżenie się sytuacji polskich firm do poziomu średniej w krajach OECD (15,5% PKB per capita).

Łącznie wprowadzone zmiany poprawiły pozycję Polski w rankingu cząstkowym „zakładanie przedsiębiorstwa” z 145 na 117 pozycję. Warto nadmienić, że w 2009 roku reformy w zakresie warunków zakładania przedsiębiorstwa przeprowadziło 61 krajów świata.

Dla porównania: taka sama czynność założenia spółki z o.o. w Australii, Kanadzie czy Nowej Zelandii wymaga dopełnienia 1-3 formalności, na co potrzeba od 2 do 12 dni. Należy jednak także zaznaczyć, że w wielu krajach dopełnienie tych formalności jest znacznie trudniejsze i kosztowniejsze niż w Polsce. Na przykład w Brazylii trzeba pokonać 18 procedur, co zajmuje to średnio 152 dni i kosztuje 1600 zł. We Włoszech – 6 procedur w 10 dni, co kosztuje ok. 20,5 tys zł.

Spójrzmy teraz na kraje naszego regionu – w Czechach liczba formalności została zmniejszona w ostatnich latach z 10 do 8, a na Węgrzech z 6 do 4. Czas potrzebny na wykonanie stosownych formalności w związku z założeniem spółki z o.o. uległ skróceniu w Czechach z 40 do 15 dni, a na Węgrzech z 53 do 5 dni. Na Węgrzech znacząco zmniejszono koszty tych procedur, podczas gdy w Polsce koszty dla przedsiębiorców w tym okresie obniżono tylko nieznacznie.

W Portugalii jeszcze w 2005 r.  aby rozpocząć działalność spółki z o.o. trzeba było dokonać 11 kroków, wypełniając 20 formularzy – co trwało łącznie ok. 54 dni i pociągało koszty rzędu 13,5% portugalskiego PKB per capita. Po dwóch latach kompleksowych i konsekwentnych reform ten sam stan formalny nowy przedsiębiorca mógł uzyskać po 7 dniach, przechodząc 7 procedur i ponosząc koszty w wysokości jedynie 3,4% PKB per capita. Obecnie konieczne jest już tylko 6 procedur, co zajmuje 6 dni, a koszty zamykają się, analogicznie,  w kwocie 2,9%.

Zaprezentowane powyżej porównania wskazują na niską ocenę konkurencyjności polskiej gospodarki i odległe miejsce Polski w tego typu rankingach. W ocenie analityków IMD Word Competitiveness Yearbook 2008, stosowane w Polsce rozwiązania prawne i instytucjonalne w zakresie (łatwości) tworzenia firm i prowadzenia biznesu są jednymi z najmniej korzystnych spośród ocenianych krajów (patrz tab. 3). Do podobnych wniosków prowadzi analiza rankingów Doing Business. Wyniki analizy wskazują na wysokie koszty ponoszone przez przedsiębiorców w pierwszym okresie działalności, ale jednocześnie wskazują na niewykorzystany potencjał rozwoju przedsiębiorczości.

Badania porównawcze Banku Światowego wskazują pozytywną zależność stanu przedsiębiorczości od jakości otoczenia biznesowego. Stwierdzono też znaczącą zależność pomiędzy rozwojem gospodarczym (mierzonym wartością PKB per capita) a tworzeniem nowych przedsiębiorstw (wskaźnik intensywności przedsiębiorczości, business density index, obliczany jako iloraz liczby spółek z o.o. w rejestrze handlowym danego kraju na 1000 mieszkańców w wieku produkcyjnym (18-65 lat).

Pomimo tego, że w Polsce w latach 2000-2008 wzrosły wartości wskaźnika intensywności przedsiębiorczości oraz wskaźnika intensywności powstawania firm (entry rate density) to nadal kształtują się one na bardzo niskim poziomie – najniższym w regionie. Samodzielnie obliczone na podstawie danych GUS analogiczne wskaźniki przyjmują jeszcze niższe wartości niż wskaźniki Banku Światowego.

Omówione powyżej wyniki porównań wskazują na utrzymywanie się w Polsce istotnych barier dla przedsiębiorczości. Świadczą także o nieskuteczność dotychczas prowadzonej polityki w zakresie wspierania przedsiębiorczości, której jednym z elementów jest wprowadzenie procedury jednego okienka. Pełna ocena efektów tej reformy będzie możliwa na podstawie wyników badań porównawczych w następnych latach. Obecnie zaś możliwe jest wykorzystanie opracowanych na podstawie dotychczasowych wyników badań Banku Światowego modeli rozwoju przedsiębiorczości. Pozwalają one na przeprowadzenie oszacowania stopnia  konkurencyjności polskiej gospodarki pod wpływem przewidywanych /postulowanych zmian w otoczeniu biznesu.

Gdyby w najbliższym czasie zmniejszyć w Polsce tylko o połowę (tj. z 10 do 5) liczbę procedur niezbędnych do legalnego rozpoczęcia działalności w formie spółki z o.o. – przy analogicznym skróceniu czasu koniecznego do dopełnienia tych procedur wraz z proporcjonalną redukcją kosztów (uwzględniając obniżenie w 2009 r. 10-krotnie progu wymaganego kapitału zakładowego) – to przy założeniu ceteris paribus – Polska przesunęłaby się o 90 miejsc w górę w rankingu łatwości zakładania biznesu, na pozycję 51, a w klasyfikacji ogólnej na pozycję 59 z dotychczasowej 72. Obniżenie barier dla przedsiębiorczości umożliwiłoby powstanie prawdopodobnie większej o ok. 10 do 30% liczby nowych przedsiębiorstw działających w formie spółki z o.o., co w dłuższej perspektywie powinno znacząco wspomóc wzrost gospodarczy w Polsce.

Wolność gospodarcza: powrót do źródeł?

U progu transformacji ustrojowej, wyprzedzając zmiany polityczne, radykalnie zliberalizowane zostały zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Stało się to za sprawą przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, zwanej ustawą Wilczka. Jej pierwszy artykuł stanowił, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jednocześnie ustawa nakładała obowiązek zgłoszenia podejmowanej przez obywateli działalności gospodarczej do ewidencji. Ewidencja ta była wówczas prowadzona przez terenowy organ administracji państwowej (art. 15 ustawy).

Ustawa Wilczka przewidywała wyłączenia z obowiązku ewidencji tzw. ubocznych zajęć zarobkowych (art. 9) i działalności rolniczej (art. 10 pkt 1). Obowiązkiem ewidencji nie była objęta działalność gospodarcza osób prawnych. W tym przypadku rejestr prowadzony był (i jest do tej pory) w sądach.

Odmienne zasady ewidencjonowania dotyczyły także tych podmiotów gospodarczych, które prowadziły działalność wymagającą uzyskania koncesji lub zezwolenia na podstawie przepisów innych ustaw (art. 10). Na początku 1989 r. koncesjonowaniu podlegało 12 rodzajów działalności gospodarczej (art.11).

Zgłoszenie w 1989 r. działalności gospodarczej do ewidencji było opisane w art. 15 ówczesnej ustawy. Obowiązująca wówczas wersja wniosku zgłoszenia do ewidencji wymagała udzielenia urzędowi jedynie 5 informacji: oznaczenia przedsiębiorcy, adresu siedziby przedsiębiorcy, adresu wykonywania działalności, określenia przedmiotu działalności gospodarczej  i daty rozpoczęcia działalności.

Procedura, która została wprowadzona w 1989 r. obecnie zyskałaby miano „jednego okienka”, gdyż by legalnie rozpocząć działalność gospodarczą wystarczyła wówczas jedna wizyta w urzędzie. Jednak w latach 90. wraz z rozwojem systemu gospodarczego, dochodziły przedsiębiorcy dodatkowe obowiązki – konieczność uzyskania numeru identyfikacyjnego w rejestrze statystycznym REGON, a z czasem także w rejestrze podatników NIP oraz w rejestrach ubezpieczeń społecznych ZUS i innych. Po tych zmianach – i konieczności odwiedzenia przez debiutującego przedsiębiorcę co najmniej kilku urzędów (spowodowanej m.in. zaniedbaniem informatyzacji urzędów administracji publicznej) – idea powrotu do praktyki „jednego okienka” stała się w Polsce znowu aktualna.

Systemy rejestracji: nieudana unifikacja

 

Obecnie funkcjonują u nas dwa systemy rejestracji podmiotów gospodarczych. Pierwszy  to scentralizowany ogólnopolski system rejestracji  osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą. Drugi zaś to wprowadzony ustawą Wilczka niescentralizowany/rozproszony system ewidencji osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą.

W latach 90. podjęto nieudaną próbę połączenia obu systemów przy okazji informatyzacji rejestru sądowego. Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 roku o Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) przewidywała objęcie wpisem do KRS również przedsiębiorców – osób fizycznych. Zbudowanie jednolitego systemu teleinformatycznego KRS miało nastąpić w ciągu trzech lat (miał działać od 1 stycznia 2001 roku). W 2000 roku okazało się jednak, że system informatyczny KRS nie będzie gotowy do spełniania planowanej funkcjonalności od początku następnego roku.

Znowelizowana ustawa Prawo działalności gospodarczej z 2000 r. (następczyni ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r.) przedłużyła obowiązywanie dotychczasowego – gminnego – systemu ewidencji przedsiębiorców o jeden rok. W następnym roku, wobec dalszych opóźnień w budowie KRS, wprowadzenie zmian przesunięto o kolejne dwa lata. Również tego terminu nie udało się dotrzymać, w efekcie w 2003 r. nastąpiła zmiana koncepcji. Nowelizacja z listopada 2003 r. Prawa działalności gospodarczej uchyliła przepis nakazujący rejestrację przedsiębiorców – osób fizycznych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Oznaczało to formalną rezygnację z budowy jednolitego rejestru przedsiębiorców.

Argumentem za pozostawieniem ewidencji w gestii organów gminy były „oczekiwania przedsiębiorców”. Brak jest niestety informacji o wartości nakładów poniesionych w latach 1998-2003 na realizację planów włączenia ewidencji przedsiębiorców – osób fizycznych do KRS.

W 2003 roku w ramach prac nad projektem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (sdg) powstała koncepcja zbudowania oddzielnego, niezależnego systemu teleinformatycznego ewidencji działalności gospodarczej, wzorowanego jednak na funkcjonalności Centralnej Informacji KRS. Ustawa z dnia 22 lipca 2004 r. o sdg zobligowała ministra gospodarki do ustanowienia i prowadzenia Centralnej Informacji o Działalności Gospodarczej. System miał być uruchomiony 1 stycznia 2007 r. Realizacja tego projektu opóźniała się jednak tak, że konieczne było aż trzykrotne przekładanie terminu jego uruchomienia. Nie jest on gotowy do chwili obecnej.

Zakłada się, że system Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) zostanie uruchomiony 1 lipca 2011 r., czyli cztery i pół roku od terminu określonego w ustawie o sdg, a ponad 10 lat od planowanego pierwotnie uruchomienia systemu teleinformatycznego ewidencji działalności gospodarczej (!). Nie są znane szczegółowe przyczyny pozwalające określić powody opóźnień w realizacji centralnej ewidencji. Nie wiadomo czy większy kłopot sprawiały przeszkody natury technicznej (informatycznej) czy instytucjonalnej (brak koncepcji, słabe zarządzanie procesem, brak środków finansowych itd.).

W wyniku opisanego stanu rzeczy ewidencja działalności gospodarczej podejmowanej przez osoby fizyczne (w tym wspólników spółek cywilnych) nadal prowadzona jest przez poszczególne urzędy gminne – jako zadanie zlecone przez administrację państwową. Osoby prawne dokonują natomiast wpisów do rejestrów przedsiębiorców prowadzonych przez sądy rejestrowe.

Obowiązki przedsiębiorcy: nadal czasochłonne i kosztowne

Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowią, że w Polsce przedsiębiorca – osoba fizyczna może podjąć działalność gospodarczą już w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej w gminie. W wielu przypadkach jest to jednak termin niemożliwy do osiągnięcia, gdyż moment rozpoczęcia działalności uzależniony jest od dopełnienia przez przedsiębiorcę innych formalności. Do zgodnego z prawem prowadzenia działalności gospodarczej konieczne jest bowiem dokonanie wpisu do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej REGON, prowadzonego przez Główny Urząd Statystyczny. Innym obowiązkiem jest dokonanie zgłoszenia identyfikacyjnego, o którym mowa w przepisach o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników w Urzędzie Skarbowym oraz dopełnienie zgłoszenia płatnika składek ZUS lub KRUS w rozumieniu przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Dodatkowo przedsiębiorca musi dopełnić specyficznych obowiązków związanych z uzyskaniem koncesji, licencji, zezwolenia, czy też dokonania wpisu do rejestru regulowanej działalności gospodarczej. Rzeczywisty moment rozpoczęcia działalności gospodarczej jest wiec zależny od terminu uzyskania tych decyzji – np. otrzymania interpretacji z urzędu skarbowego czy przedsiębiorca podlega opodatkowaniu VAT (urząd ma na udzielenie odpowiedzi trzy miesiące).

Po dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorca może rozpocząć działalność gospodarczą, ale tylko taką, która nie wymaga płacenia podatku VAT (np. gdy działalność objęta jest zwolnieniem z obowiązku płacenia VAT). W pozostałych przypadkach ustawa o VAT wymaga zarejestrowania się przedsiębiorcy jako podatnika VAT jeszcze przed dokonaniem pierwszej czynności – oznacza to wizytę w Urzędzie Skarbowym. Inną czynnością konieczną do wykonania po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej a przed dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej jest zgłoszenie w Urzędzie Skarbowym decyzji o sposobie rozliczania swoich dochodów.

Jeżeli przedsiębiorca wybiera formę prawną spółki, to może ona zacząć działalność – w zasadzie – po uzyskaniu wpisu do rejestru spółek w Krajowym Rejestrze Sądowym, co powinno nastąpić najpóźniej w okresie do 14 dni od momentu złożenia wniosku. Do wniosku o wpis do rejestru  sądowego spółka musiała obowiązkowo dołączyć – analogicznie jak osoba fizyczna – wniosek o wpis do systemu REGON, zgłoszenie płatnika składek do ZUS, zgłoszenie identyfikacyjne NIP, a ponadto umowę spółki (2 egzemplarze) oraz dokument potwierdzający prawo do nieruchomości (lokalu). Zgodnie z danymi Banku Światowego, polski przedsiębiorca prowadzący działalność w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością musiał w 2009 r. dokonać 10 formalności – aby zgodnie z prawem rozpocząć działalność gospodarczą. Wymagało to miesiąca czasu i kosztowało go ok. 4,5 tys. zł.

Ostatnie zmiany: nieznaczna poprawa  

 

Z końcem marca 2009 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i zmianie innych ustaw, zmieniającej przepisy ustawy z 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (PrDG) – ustanawiające procedurę tzw. jednego okienka przy rozpoczynaniu działalności gospodarczej. Jej przepisy dotyczą zarówno osób fizycznych – indywidualnych przedsiębiorców (art. 7 ust 4 PrDG), jak i  osób prawnych (art. 19b ust 1 i 1a uKRS). Pomimo że ustawa wprowadzająca jedno okienko została uchwalona w 2008 r., ostatnie niezbędne akty wykonawcze rząd przygotował w ostatnich dniach marca – tuż przed wejściem w życie przepisów ustawy. Odpowiednie urzędy (gmin) miały więc bardzo niewiele czasu na przygotowanie się do obsługi debiutujących przedsiębiorców według nowych zasad.

Procedura jednego okienka polega na uznaniu zgłoszenia w postaci wniosku do ewidencji działalności gospodarczej – złożonego w urzędzie gminy właściwym dla miejsca zameldowania zgłaszającego lub w sądzie rejestrowym (KRS) – za jednoczesne zgłoszenie przez przedsiębiorcę tego faktu w trzech innych urzędach oraz dopełnienie obowiązku ewidencji i rejestracji. W przypadku przedsiębiorcy – osoby fizycznej konieczne jest wypełnienie formularza EDG-1, a w pewnych przypadkach formularza EDG-MG oraz EDG-RD. Formularze te zostały opublikowane pod sam koniec marca 2009 r. – tuż przed wejściem nowych rozwiązań w życie.

Oznacza to, że po skutecznym złożeniu przez osobę fizyczną wniosku w gminnej ewidencji działalności gospodarczej (a przez osobę prawną w sądzie rejonowym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy), urząd niezwłocznie (nie później niż w ciągu 3 dni od dnia wpisu) przesyła dane przedsiębiorcy do pozostałych urzędów. W przypadku zgłoszenia osobistego w urzędzie gminy, zgłaszający powinien otrzymać wpis od ręki, poświadczony wystawionym zaświadczeniem. Dokonanie wpisu do ewidencji gospodarczej przez osobę fizyczną jest bezpłatne, w przeciwieństwie do wpisów dotyczących spółek, fundacji etc. dokonywanych w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Procedura jednego okienka (z wykorzystaniem wymienionych powyżej formularzy) obowiązuje także przy zgłaszaniu zmian w działalności firmy, przy zawieszaniu działalności i jej wznawianiu.

Porównanie nowych, opublikowanych w marcu 2009 r., formularzy z poprzednio stosowanymi pięcioma formularzami wskazuje, że nowa wersja jest co prawda krótsza, ale bardziej skomplikowana i jej wypełnienie wymaga wiedzy, a nawet – w pewnych przypadkach – pomocy urzędnika. Podstawowy wniosek EDG-1 można wypełnić w wersji papierowej lub elektronicznej. W zależności od formy złożenia wniosku i poświadczenia podpisu uzależnione są ewentualne dalsze czynności.

W opinii przedsiębiorców, czas potrzebny na dopełnienie formalności urzędowych przy rejestracji działalności gospodarczej wcale się nie skrócił, a w przypadku zmian danych we wpisie do ewidencji – wręcz wydłużył się. Wynika to z faktu, że zmiana nawet tylko jednego parametru wpisu (np. rozszerzenie zakresu rodzaju działalności gospodarczej) wymaga ponownego wypełniania całego formularza EDG-1.

Doświadczenia z pierwszych miesięcy funkcjonowania nowych przepisów wskazują, że redukcja koniecznych do wykonania czynności administracyjnych przy rozpoczynaniu działalności gospodarczej jest nieznaczna. Równocześnie nie skrócił się czas potrzebny na dopełnienie formalności urzędowych, a w przypadku zmian danych we wpisie do ewidencji – uległ on nawet wydłużeniu. Wynika to z faktu, że dokonanie zmiany nawet pojedynczego parametru wpisu (np. rozszerzenie zakresu rodzaju działalności gospodarczej) wymaga ponownego wypełniania całego formularza EDG-1.

Analiza czynności, jakie musi wykonać osoba fizyczna zaczynająca działalność gospodarczą według starej i nowej procedury, wskazuje na zmniejszenie liczby obowiązkowych, koniecznych czynności o 27%-43% – w zależności od rodzaju wykonywanej działalności. Biorąc pod uwagę wszystkie czynności, jakie musi wykonać przedsiębiorca zakładający firmę (32), skala redukcji jest niewielka (o ok. 9%).

Zmniejszyły się zaś obciążenia finansowe części przedsiębiorców). Dzięki zaniechaniu pobierania opłaty za wniosek o wpis do ewidencji, rozpoczynający działalność przedsiębiorca oszczędza 100 zł. W skali całej gospodarki daje to oszczędności o łącznej wartości rzędu 25-30 mln zł. Wynik ten należy jednak skorygować o wartość kosztów poświadczenia notarialnego podpisu, które ponoszone są przez przedsiębiorców w przypadku korespondencyjnej formy złożenia wniosku. Ze względu na brak statystyk o skali tego zjawiska (strukturze form składania wniosków o wpis do ewidencji) trudno określić zakres dodatkowych kosztów.

Przedsiębiorców dokonujących rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym obowiązują nadal opłaty od złożenia wniosku (1000 zł).

Perspektywa: koncepcja „zero okienka”?

Rejestracja działalności gospodarczej podczas jednej wizyty w urzędzie – co stanowi istotę koncepcji jednego okienka – jest w Polsce nadal praktycznie niemożliwa. Niezadowolenie przedsiębiorców i trudności w stosowaniu procedury jednego okienka wynikają z wielu czynników, spośród których na uwagę zasługują:

Pierwsze tygodnie stosowania w praktyce procedury tzw. jednego okienka wykazały, że dopóki w urzędach, sądach i gminach nie będzie jednolitego systemu elektronicznego, zakładanie firmy będzie nadal czasochłonne i kosztowne. Jedno okienko jest obecnie tworem prowizorycznym, o niewielkim znaczeniu dla poprawy w obszarze tworzenia nowych przedsiębiorstw.

Obecna reforma ustanawiająca jedno okienko przeniosła z przedsiębiorcy na urząd przyjmujący wniosek obowiązek przesłania stosownych dokumentów do pozostałych gestorów baz danych informacji o przedsiębiorcy (Ministerstwo Finansów, GUS, ZUS). Nie doprowadziła przy tym do zmniejszenia liczby rejestrów, w których dokonuje się wpisu, lecz zmniejszyła jedynie liczbę formalności, jakich musi dopełnić przedsiębiorca rozpoczynając działalność gospodarczą. O ile w wyniku ostatnich zmian osiągnięto częściowe uproszczenie czynności ewidencyjnych, to nie uległy zmianie inne obowiązki i procedury wynikające z przepisów prawa (np. z prawa podatkowego).

Kluczowym mankamentem obecnego rozwiązania jest brak jednolitego systemu informatycznego w urzędach, sądach i gminach. Dopóki nie będzie funkcjonował taki system, dopóty zakładanie firmy będzie kosztowne i czasochłonne.

Efektem ujawnionych w pierwszym okresie funkcjonowania nowej praktyki mankamentów jest planowanie dalszych uproszczeń – m.in. zniesienia zaświadczeń o wpisie do rejestru REGON, zniesienie obowiązkowej rejestracji w ZUS, umożliwienie nadania numeru NIP w drodze korespondencji elektronicznej, automatyczne (a nie na wniosek zainteresowanego) wpisywanie numerów identyfikacyjnych w KRS.

Stosowana obecnie procedura jednego okienka jest rozwiązaniem przejściowym. Zgodnie z prawem, powinna obowiązywać jedynie do 1 lipca 2011 r., kiedy wejdzie w życie nowelizacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tworząca Centralną Ewidencję i Informację Działalności Gospodarczej (CEIDG). Dopiero funkcjonowanie takiego systemu teleinformatycznego umożliwi dokonywanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej drogą elektroniczną, co będzie jednoznaczne z równoczesnym zaktualizowaniem innych powiązanych z CEIDG baz danych (w MF, GUS, ZUS i innych urzędach).

*     *     *

Wprowadzanie w życie koncepcji jednego okienka trwało ok. 12 lat. Obecnie nadal mamy do czynienia z formą przejściową, niespełniającą wiązanych z tą koncepcją oczekiwań. Widoczny jest rozziew pomiędzy naszą praktyką a realiami funkcjonowania jednego okienka w bardziej rozwiniętych krajach UE, gdzie mamy już do czynienia m.in. z ewidencją on-line.

Główne powody prowizorycznego charakteru obecnych rozwiązań to zmiany koncepcji integracji i informatyzacji ewidencji, opóźnienia w informatyzacji pracy administracji publicznej oraz problemy z koordynacją działalności urzędów.

Osiągniecie kolejnego stadium rozwoju procedur jednego okienka nastąpi wraz z rozpoczęciem działania Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. Wówczas rejestracja działalności gospodarczej będzie możliwa po wypełnieniu elektronicznego formularza on-line, a zintegrowany system zapewni przekazanie informacji do wszystkich gestorów baz danych o przedsiębiorcach.

Biorąc pod uwagę historię dotychczasowych prób wprowadzenia jednej ogólnopolskiej elektronicznej ewidencji działalności gospodarczej, jakościowa zmiana w funkcjonowaniu omawianego obszaru życia gospodarczego może pojawić się najwcześniej za dwa lata (o ile nie będzie kolejnych opóźnień). Przypomnijmy, że – co wynika z badań –  dopiero umożliwienie elektronicznej rejestracji spółek znacząco zmniejsza koszty dla przedsiębiorców (o blisko 50%) oraz czas poświęcony na formalności (o 18%).

Jak najszybsze wprowadzenie rejestracji on-line jest konieczne także ze względu na zobowiązania wynikające z integracji europejskiej. Zapewnia ona przedsiębiorcom z wszystkich krajów członkowskich wolność zakładania firmy w dowolnym kraju UE. W wielu krajach można tego dokonać w trybie zdalnego dostępu on-line. Komisja Europejska prowadzi obecnie działania (projekt SPOCS) zmierzające do uruchomienia od początku 2010 roku internetowych punktów kompleksowej obsługi przedsiębiorców, w których możliwe będzie dopełnienie wszystkich formalności administracyjnych związanych z rozpoczynaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej w danym kraju.

(…)

Pełny tekst artykułu w nr 4(20)2009 „Przeglądu Corporate Governance”