Rola zasad corporate governance w partnerstwie publiczno-prywatnym

27 lutego 2009 weszła w życie nowa Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (ppp), która uchyliła w całości zapisy poprzedniej, słabej i niewykorzystywanej w praktyce, ustawy z 2005 roku. Przedsięwzięcia w ramach ppp są postrzegane w Polsce jako duża szansa na zintensyfikowanie inwestycji sektora publicznego, głównie w obszarze infrastruktury. Nadzieje te dodatkowo podsyca duży potencjał do wykorzystywania pomocy unijnej w zakresie inwestycji publicznych (Nowa Perspektywa Finansowa 2007-2013) oraz organizowanie przez nasz kraj Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej „Euro 2012”.

Znaczenie rynku ppp na świecie

Sektor publiczny z reguły ma monopol na pewne obszary działalności gospodarczej, stanowienie prawa, czy też określone zasoby. Z kolei sektor prywatny w ramach realizowanego wspólnie projektu jest postrzegany jako gwarant terminowości jego realizacji, efektywności kosztowej, stosowania nowoczesnych technologii i know-how oraz sprawnych rozwiązań organizacyjnych charakterystycznych dla tego sektora. Ppp jest zatem rodzajem outsourcingu, w którym sektor publiczny korzysta z usług sektora prywatnego, jednocześnie nie wyrzekając się odpowiedzialności za świadczenie określonych usług publicznych.
    
Komisja Europejska określiła w „Zielonej Księdze nt. partnerstwa publiczno-prywatnego, prawa wspólnotowego oraz zamówień publicznych i koncesji” roboczo pojęcie ppp w następujący sposób: Ogólnie, pojęcie odnosi się do form współpracy pomiędzy władzami publicznymi i sektorem prywatnym, w ramach których, dąży się do zapewnienia źródeł finansowania, budowania, zarządzania lub utrzymywania infrastruktury oraz dostarczania określonych usług. Najważniejsze cechy charakterystyczne dotyczące współpracy w formie ppp przedstawiono syntetycznie w formie tabeli (…).
    
Partnerstwo publiczno-prywatne jest uznaną formą realizacji inwestycji, szczególnie w krajach o rozwiniętej gospodarce. Według dostępnych statystyk, w latach  1994-2007 zrealizowano na świecie prawie 1200 projektów  ppp o łącznej wartości 290 mld EUR. Znakomitą większość stanowiły projekty w krajach Europy (wartościowo 62,71% rynku, w tym Europy Środkowej i Wschodniej 3,48%), Ameryki Północnej (10,45%), Azji (9,76%), Afryki (8,36%) oraz Australii (6,62%).  
    
Jeśli chodzi o branże, to dominowały projekty w sektorze transportowym (65,7%), ochronie zdrowia (10,25%), edukacji (6,36%), obronności (4,24%), sektorze wodno-kanalizacyjnym (2,83%), w pozostałych (10,95%). W krajach o najdojrzalszych rynkach partnerstwa, takich jak np. Wielka Brytania, wartościowy udział projektów ppp w inwestycjach sektora publicznego sięga 10-15%.
(…)

Schematy realizacji projektów ppp

Najważniejszą kwestią w przygotowywaniu i realizacji partnerstwa jest określenie formuły wdrażania projektu, jednoznacznie precyzującej zakres obowiązków i odpowiedzialności każdej ze stron uczestniczących w przedsięwzięciu. Określa ona również w zarysie odpowiedzialność partnerów za pozyskanie finansowania realizacji inwestycji oraz jej późniejszej eksploatacji.
    
Spośród kilkunastu prób stworzenia typologii formuł realizacji przedsięwzięć ppp według rozmaitych kryteriów, relatywnie największą popularność zdobyła sobie klasyfikacja projektów pochodząca z Wytycznych dotyczących udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, opracowana przez Komisję Europejską. Wytyczne KE są dość powszechnie stosowane przy opisie modeli partnerstwa w Polsce, odwołuje się do nich większość publikacji i należy przypuszczać, że będą one stanowiły podstawową bazę teoretyczną dla opracowywania kolejnych umów ppp w Polsce.   
    
Klasyfikacja w wytycznych KE opiera się na założeniu, że podstawowym czynnikiem różnicującym projekty jest stopień prywatnej kontroli nad projektem oraz zakres zaangażowania finansowego w projekt partnera prywatnego. W wytycznych wyróżniono ppp w formie „kontraktowania”, BOT, DBFO oraz „koncesji”.

„Kontraktowanie” (contracting)

Ten rodzaj ppp odbywa się poprzez zlecenie stronie prywatnej zaprojektowania i budowy  obiektu użyteczności publicznej. Projektowanie i budowa obiektu w całości finansowana jest przez sektor publiczny i obiekt stanowi jego wyłączną własność. Przy stosowaniu tego partnerstwa chodzi przede wszystkim o przeniesienie ryzyka projektowego i budowlanego na partnera prywatnego.
    
Według KE, zastosowanie tego typu partnerstwa jest zasadne w przypadku projektów, które nie wymagają dużych nakładów pracy i czasu związanych z późniejszą bieżącą obsługą obiektu oraz w przypadku, kiedy jednostka publiczna chce sama zarządzać obiektem. Taki rodzaj ppp funkcjonuje w Polsce od dawna i w zasadzie przypomina tradycyjne zamówienia sektora publicznego w zakresie budowy obiektów użyteczności publicznej, kierowane do sektora prywatnego. Według części analityków rynku, ta formuła realizacji projektu nie jest partnerstwem w pełnym tego słowa znaczeniu.
 
BOT (build, operate, transfer; wybuduj, eksploatuj/zarządzaj, przekaż)
Zgodnie z tą nazwą, kontrakt tego typu obejmuje zaprojektowanie obiektu, jego budowę oraz bieżącą eksploatację przez z góry ustalony okres. W ramach tego typu partnerstwa obiekt jest finansowany przez sektor publiczny i pozostaje jego własnością. Powodem dla realizacji tego typu partnerstwa jest potrzeba przeniesienia nie tylko ryzyka projektowego i budowlanego, jak to miało miejsce przy „kontraktowaniu”, ale również ryzyka związanego z eksploatacją obiektu.
    
Według KE, partnerstwo takie doskonale sprawdza się w sektorach gospodarki wodnej i zarządzania odpadami oraz gdy zarządzanie obiektem jest procesem złożonym, wymagającym specjalistycznej wiedzy lub nastręcza szczególnych trudności, na przykład natury technicznej.
    
Istnieją również dwie dość popularne odmiany partnerstwa typu BOT. Pierwsza, tzw. BOOT (build, own, operate, transfer; wybuduj, bądź właścicielem, zarządzaj/eksploatuj, przekaż) różni się od klasycznego BOT czasowym przeniesieniem praw własności na podmiot prywatny. Druga, tzw. ROT (rehabilitate, operate, transfer; przywróć do stanu używalności/podnieś standard, eksploatuj, przekaż) polega na tym, że dany obiekt już istnieje i zadaniem partnera prywatnego jest – zgodnie z nazwą formuły – przywrócenie go do stanu używalności lub podniesienie jego standardu użytkowego/funkcjonalnego.

DBFO (design, build, finance, operate; zaprojektuj, wybuduj, finansuj, eksploatuj/zarządzaj)

Partnerstwo w formie DBFO przewiduje, że podmiot prywatny będzie odpowiedzialny za projekt, budowę oraz zarządzanie obiektem przez określony w umowie okres. Ponadto, w odróżnieniu do BOT, obiekt staje się w czasie trwania kontraktu własnością strony prywatnej – jest ona jednak odpowiedzialna za pozyskanie finansowania projektu. Podczas zarządzania obiektem, podmiot prywatny odzyskuje zainwestowane środki z subwencji przekazywanych przez podmiot publiczny.
    
Zastosowanie takiego partnerstwa umożliwia transfer ryzyka do sektora prywatnego w obszarze projektowania, budowy, eksploatacji oraz pozyskiwania finansowania. Tego typu partnerstwo jest polecane przez KE  do zastosowania w sektorach: drogowym, gospodarki wodnej oraz zarządzania odpadami; a także w przypadkach, gdy zarządzanie obiektem jest złożonym procesem, wymagającym posiadania specjalistycznej wiedzy i umiejętności.

Koncesje (concessions)

Koncesje przypominają w zasadzie DBFO. Główna różnica polega na tym, że podmiot prywatny nie korzysta z subwencji publicznych, lecz odzyskuje poniesione koszty z opłat wnoszonych przez użytkowników obiektu. Stosowanie tego schematu jest polecane przez KE wtedy, gdy ma zastosowanie unijna zasada „zanieczyszczający płaci”, oraz korzystne jest przeniesienie na podmiot prywatny ryzyka projektowego, budowlanego, eksploatacyjnego i finansowego. Schemat ten znajduje zastosowanie szczególnie w przypadku projektów, które umożliwiają wprowadzenie opłat pobieranych od użytkowników danej infrastruktury (wg KE, w sektorach: drogowym, nie przeznaczonej na cele mieszkalne gospodarki wodnej oraz zarządzaniu odpadami).
    
Scharakteryzowane powyżej podstawowe formuły ppp w zasadzie oddają istotę znacznej części wdrażanych i realizowanych projektów partnerstwa. Naturalnie nie wyczerpują one listy form realizacji projektów – istnieje też wiele ich odmian oraz wariantów.

Corporate governance w ppp

Głównymi aktorami w projektach ppp są duże spółki z kapitałem publicznym, spółki prywatne oraz – tworzone dość często – spółki specjalnego przeznaczenia (SPV) o charakterze publiczno-prywatnym. Wszystkie te podmioty powinny w ramach realizacji projektów uwzględniać zasady corporate governance. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki relacji łączących te podmioty oraz właściwości samych projektów ppp.
    
Należy uwzględnić fakt, iż przedsięwzięcia te dotykają niezwykle ważnych i wrażliwych społecznie obszarów – takich jak miękka infrastruktura społeczna (sektor ochrony zdrowia, w tym przede wszystkim szpitale; czy edukacji, tj. budowa i zarządzanie szkołami etc.) oraz infrastruktura twarda (głównie systemy komunalne, a także infrastruktura ochrony środowiska oraz transportowa). W zawiązku z tym, projekty ppp narażone są szczególnie na szereg ryzyk o charakterze politycznym, takich jak np. ryzyko protestów społecznych, krytyki społecznej, regulacji poziomu opłat za świadczone w ramach partnerstwa usługi etc.
    
Zdecydowana większość umów partnerstwa jest negocjowana zgodnie z prawem zamówień publicznych, poprzez tryb dialogu konkurencyjnego. Uwzględniając fakt, że negocjacje umowy partnerstwa w zakresie dużego i złożonego projektu wymagają ogromnej wiedzy prawniczej i technicznej oraz dużych nakładów czasu, ta faza realizacji projektu jest szczególnie podatna na ryzyko korupcji.
    
Należy również uwzględniać fakt, iż spółki zaangażowane w realizację ppp są często odpowiedzialne za zarządzanie znacznymi środkami ze źródeł publicznych. Częstym nieporozumieniem jest postrzeganie partnerstwa jako sposobu na ograniczenia finansowe budżetu publicznego. Jest to stwierdzenie prawdziwe wyłącznie w zakresie przesuwania, bądź rozkładania zobowiązań budżetowych w czasie. Zapewnienie finansowania przedsięwzięcia ppp obejmuje najczęściej udział zarówno partnera prywatnego, jak i publicznego, często ze znaczną przewagą partnera prywatnego. W zamkniętym cyklu realizacji przedsięwzięcia ppp partner prywatny powinien odzyskać zainwestowane w przedsięwzięcie kapitały wraz ze stosowną premią, proporcjonalną do ponoszonego szeroko rozumianego ryzyka rynkowego. Oznacza to, iż koszty świadczenia usług o charakterze publicznym pozostają w gestii budżetu publicznego, bądź też ostatecznych odbiorców tych usług (w pełnym wymiarze, bądź też częściowo subsydiowane).
    
Z europejskiej praktyki gospodarczej wynika, iż w przypadku wdrażania części projektów ppp niezbędne jest powołanie spółki specjalnego przeznaczenia. Według prawa polskiego, umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może przewidywać, że podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową, spółkę komandytową lub komandytowo-akcyjną.
    
Cel i przedmiot działalności takiej spółki nie może wykraczać poza zakres określony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym. Prawa z należących do Skarbu Państwa udziałów lub akcji w spółce wykonuje organ administracji rządowej, który zawiązał spółkę jako podmiot publiczny. Obejmuje to naturalnie kompetencje delegowania przedstawicieli do zarządu i rady nadzorczej takiej spółki. Wybrani autorzy, zajmujący się problematyką corporate governance i ppp, wskazują tu na pewien problem: niskich kompetencji ekonomicznych i technicznych osób z sektora publicznego delegowanych do zarządzania takimi spółkami oraz efektywnego nadzorowania ich czynności.
     
Skuteczna realizacja projektu ppp jest pochodną obiektywnych możliwości przezwyciężenia – występującego dość często – konfliktu interesów pomiędzy partnerami, tj. w praktyce spółkami reprezentującymi kapitał publiczny, prywatny lub – w przypadku powołania spółki specjalnego przeznaczenia (SPV) – mieszany. Według OECD: Nadzór korporacyjny wiąże się z istnieniem sieci relacji między kadrą zarządzającą spółek, ich organami zarządzająco-nadzorczymi, wspólnikami/akcjonariuszami i innymi interesariuszami (podmiotami zainteresowanymi działaniem spółki). Nadzór korporacyjny oferuje ponadto strukturę  za pośrednictwem której ustalane są cele spółki, środki realizacji tych celów oraz środki umożliwiające śledzenie wyników spółki. Dobry nadzór korporacyjny powinien w sposób właściwy stymulować organ spółki i kadrę zarządzającą do osiągania celów, których realizacja leży w interesie spółki i jej wspólników/akcjonariuszy, a także powinien ułatwiać skuteczne śledzenie wyników, sprzyjając tym samym bardziej efektywnemu wykorzystaniu zasobów przez firmy.
    
W tym systemowym rozumieniu corporate governance zawiera się istota potencjalnego sukcesu realizacji projektu ppp. Ze względu na złożoność projektu ppp (liczba zaangażowanych podmiotów, skomplikowany mechanizm działania i kontroli spółki SPV w wybranych projektach) oraz mnogość zderzających się interesów (sektor publiczny, sektor prywatnym, opinia publiczna) tylko właściwe zastosowanie zasad corporate governance umożliwia należytą kontrolę i pogodzenie sprzeczności. Warto również zwrócić uwagę na fakt, iż potencjalna grupa interesariuszy w  projekcie ppp jest niezwykle rozbudowana, co dodatkowo wpływa na złożoność relacji pomiędzy partnerami (spółkami) biorącymi udział w przedsięwzięciu.

Perspektywy rozwoju rynku ppp

Obecnie funkcjonują w Polsce doskonałe warunki do wykorzystywania formuły ppp tj.:

Ponadto, jak się wydaje, w Polsce panuje obecnie – zarówno na poziomie rządowym, jak i samorządowym – dobry klimat do prowadzenia projektów w formule ppp. Trzeba jednak pamiętać, że projekty ppp bardzo mocno wiążą podmioty publiczne i prywatne, a skutki tego partnerstwa bezpośrednio wpływają na obywateli, którzy korzystają z wybudowanych obiektów infrastrukturalnych i świadczonych usług. Dlatego realizacja takich projektów może okazać się bardzo wrażliwa na krytykę opinii publicznej oraz podatna na szeroko rozumiane ryzyko polityczne i ryzyko korupcji.
(…)

Krzysztof Wąsowski
Pełny tekst artykułu w nr 2(18) 2009 „Przegądu Corporate Governance”