Obecny projekt jest kolejną – już trzecią – próbą liberalizacji, obowiązującej od 2000 roku, ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, zwanej najczęściej „ustawą kominową”. Jego celem jest jednocześnie dostosowanie przepisów ustawy do aktualnych wytycznych OECD. Poprzednie projekty nowelizacji, przygotowane przez rządy SLD oraz PiS, nie zostały uchwalone.
Przedstawiona przez Ministerstwo Skarbu Państwa propozycja, w dużo większym stopniu niż poprzednie wersje, zakłada zliberalizowanie sposobu określania wysokości wynagrodzeń członków zarządu. Według przedłożonego projektu, spółki prawa handlowego, w których udział Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego przekracza 50% liczby akcji lub kapitału zakładowego – nie podlegają przepisom ustawy kominowej. Kompetencje w zakresie ustalania wysokości i struktury wynagrodzenia członków zarządu tych spółek zostały przekazane radom nadzorczym – zgodnie z dobrymi praktykami spółek prywatnych. Rady mają więc przygotować i przyjąć w drodze uchwały regulamin wynagradzania.
Według załączonego do projektu ustawy rozporządzania Ministra Skarbu Państwa, za opracowanie polityki wynagradzania może odpowiadać komitet ds. wynagrodzeń, składający się z członków rady nadzorczej. Może on korzystać ze wsparcia konsultantów zewnętrznych. Przepisy prawne dotyczące rozszerzenia kompetencji rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa są zawarte w projekcie nowelizacji ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, w którym zamieszczono również wszelkie inne regulacje dotyczące polityki wynagradzania członków organów spółek prawa handlowego, w których udział Skarbu Państwa, lub samorządu terytorialnego, przekracza 50% liczby akcji lub kapitału zakładowego.
Zgodnie z dobrymi praktykami i wytycznymi OECD
Wyłączenie spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa spod obowiązywania ustawy kominowej nie oznacza jednak, że wynagrodzenia kadry zarządzającej zostały uwolnione od wszelkich ograniczeń. Projekt ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wprowadza, na wzór dobrych praktyk spółek notowanych na rynkach regulowanych, mechanizm ograniczania nadmiernie wygórowanych płac prezesów. Spółki z udziałem Skarbu Państwa mają bowiem obowiązek ujawniania wysokości oraz struktury wynagrodzenia poszczególnych członków zarządów wraz z uzasadnieniem. Aby zwiększyć wartość przedstawianych informacji, w uzasadnieniu do regulaminu wynagradzania powinny znaleźć się również dane, pokazujące wskaźniki efektywności spółki na tle innych spółek z sektora. Na ich podstawie można by było ocenić, czy wysokość zaproponowanego członkom zarządu wynagrodzenia jest zasadna.
Doświadczenia innych krajów europejskich pokazują, że jawność i przejrzystość spełniają najważniejszą funkcję kontrolną. Grupa ekspertów powołana przy Komisji Europejskiej, pod przewodnictwem J. Wintera, do przygotowania planu modernizacji prawa spółek oraz wzmocnienia nadzoru korporacyjnego w krajach członkowskich rekomenduje, aby zasady ujawniania wynagrodzeń członków organów spółek notowanych na rynku regulowanym, podlegały samoregulacji na zasadzie comply or explain, czyli stosuj albo wyjaśnij dlaczego nie stosujesz.
Niektóre kraje zdecydowały się jednak na bardziej zdecydowane działania legislacyjne. W Wielkiej Brytanii w 2002 roku uchwalono akt wprowadzający nowe zasady sporządzania raportów w sprawie wynagrodzeń organów spółek notowanych na rynku regulowanym, a w Niemczech w 2005 roku przyjęto ustawę o ujawnianiu wynagrodzeń członków zarządów.
Jawność i przejrzystość to najważniejsze zasady dobrych praktyk stosowane przez spółki publiczne. Jednak tylko w niewielu krajach stosuje się te standardy także w przypadku polityki wynagradzania członków zarządów spółek z udziałem Skarbu Państwa – pomimo zaleceń OECD. Tymczasem zasadne wydaje się traktowanie spółek z udziałem Skarbu Państwa tak, jak spółek publicznych. Skarb Państwa, podobnie jak inwestorzy spółek prywatnych z rozproszoną strukturą własności, jest z reguły biernym akcjonariuszem. Jest przecież właścicielem setek innych spółek. W efekcie nie jest w stanie zaangażować się w podniesienie efektywności spółki i przeprowadzenie jej restrukturyzacji w takim stopniu, jak zrobiłby to prywatny inwestor strategiczny. Ponadto zdarza się, że działania spółek z udziałem Skarbu Państwa są inicjowane przez polityków, którzy przedkładają utrzymanie poparcia społecznego nad działania na rzecz zwiększania wartości tych spółek.
Liberalizować czy znosić?
Zasadnicze pytanie dotyczące polityki wynagradzania członków zarządów i rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa brzmi: liberalizować tę politykę czy też znosić wszelkie unormowania prawne ograniczające wysokość płac członków tych organów? Z analizy aktów legislacyjnych w 22 krajach, przeprowadzonej przez firmę doradztwa personalnego Hay Group wynika, że w 14 (w tym częściowo we Włoszech) spośród nich nie ma ustawy ani żadnego innego aktu prawnego regulującego sposób ustalania wynagrodzenia członków zarządów spółek z udziałem Skarbu Państwa. Nie oznacza to jednak, że rady nadzorcze spółek w tych krajach mają pełną swobodę w określaniu polityki wynagradzania kadry zarządzającej. Przestrzegają one bowiem przede wszystkim zaleceń sformułowanych dla spółek notowanych na rynkach regulowanych. Ponadto można zaobserwować pewne standardowe praktyki w zakresie wynagradzania członków zarządu spółek z udziałem Skarbu Państwa – np. w Niemczech, Belgii i Szwecji członkom zarządu nie przyznaje się nagród długoterminowych.
W przypadku kolejnych sześciu krajów europejskich rady nadzorcze spółek z udziałem Skarbu Państwa otrzymują pewne formalne wytyczne, jakimi zasadami kierować się przy określaniu wysokości i struktury wynagrodzeń członków kadry zarządzającej. Tylko w czterech krajach Unii Europejskiej, tj. we Francji, Włoszech, Polsce i na Litwie, obowiązują w tym zakresie regulacje ustawowe.
Warto przy tym zauważyć, że obowiązujące obecnie polskie uregulowania prawne są najbardziej restrykcyjne. Większość krajów wprowadza przepisy prawne lub zalecenia, w których ogranicza wysokość pensji podstawowej i premii do mediany rynkowej. Zasadniczo chodzi o to, aby spółki z udziałem Skarbu Państwa nie płaciły więcej niż rynek. Regulacje ścinają zatem „kominy” do poziomu dachu, a nie do poziomu podłogi – jak to ma miejsce obecnie w Polsce. W większości krajów, w których obowiązują regulacje w tym zakresie, wprowadza się dwie kategorie spółek – na podstawie kryterium udziału państwa w kapitale akcyjnym. Bardzo często regulacje te odnoszą się tylko do spółek, w których Skarb Państwa posiada 100% akcji. Tak dzieje się na przykład we Włoszech.
Na podstawie wyników omawianych badań można wysnuć wniosek, że sztywne i szczegółowe przepisy prawne, określające wysokość i strukturę wynagradzania członków zarządów spółek z udziałem Skarbu Państwa, nie są potrzebne. Przydają się natomiast wytyczne, którymi można kierować się przy opracowywaniu polityki wynagradzania kadry zarządzającej. Doświadczenia większości krajów europejskich pokazują, że rady nadzorcze albo korzystają z takich wytycznych, albo stosują się – nieformalnie – do obowiązujących zasad dobrych praktyk. Tak więc analogicznie jak w spółkach giełdowych, w spółkach z udziałem Skarbu Państwa wprowadza się zasady dobrych praktyk, które przyczyniają się do poprawy standardów nadzoru korporacyjnego.
Wyjątek ma stać się regułą?
Należy podkreślić, że ogólne założenia obecnego projektu nowelizacji „ustawy kominowej” nie odbiegają od standardów obowiązujących spółki z udziałem Skarbu Państwa w innych krajach europejskich. Co więcej, w niektórych aspektach (jak np. zakres ujawnianych informacji) je wyprzedzają. Niemniej pewne propozycje szczegółowych rozwiązań budzą wątpliwości.
Niejasny jest przede wszystkim zaproponowany w projekcie ustawy sposób liberalizacji wysokości wynagrodzeń członków zarządów spółek z udziałem Skarbu Państwa. Oficjalnie obowiązuje ograniczenie wynagrodzenia do sześciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego – w przypadku spółek bezpośrednio kontrolowanych przez Skarb Państwa; lub do czterokrotności – w przypadku spółek pośrednio w rękach Skarbu Państwa.
Wprowadza się wyjątek od tej reguły, zawarty w projekcie rozporządzenia do ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji: wynagrodzenie członków zarządu spółek, może zostać ustalone w wysokości przekraczającej sześciokrotność (czy czterokrotność miesięcznego przypadku spółek pośrednio kontrolowanych przez Skarb Państwa) przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw (…), jeśli członkowie zarządu realizują przyjęte przez spółkę programy restrukturyzacyjne, rozwojowe, inwestycyjne, zmierzające do poprawy efektywności gospodarowania mieniem spółki, poprawy jej sytuacji ekonomiczno-finansowej oraz zwiększenia jej wartości. W praktyce taki przepis oznacza, że wynagrodzenia członków zarządu nigdy nie będą ograniczone do sześciokrotności, czy czterokrotności w przypadku spółek pośrednio kontrolowanych przez Skarb Państwa, przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, ponieważ – w teorii – każda spółka realizuje projekty, które powinny prowadzić do poprawy jej sytuacji finansowo-ekonomicznej (?!). Nie wspominając już o tym, że zwiększanie wartości spółki jest nadrzędnym celem kadry zarządzającej, z którego jest rozliczana przez radę nadzorczą. Zarząd, który nie podejmuje działań zmierzających do zwiększenia wartości spółki powinien być przecież odwołany!
Ostateczna decyzja w rękach urzędnika?
Zgodnie z zaproponowanymi przepisami, decyzje rad nadzorczych dotyczące wysokości i struktury wynagrodzenia członków zarządu, będą mogły być zweryfikowane przez Ministerstwo Skarbu Państwa w ciągu 30 dniu od momentu przekazania przez spółki uchwały w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania. W efekcie może więc dojść do sytuacji, w której o wysokości i strukturze płac członków kadry zarządzającej będą decydować ministerialni urzędnicy, a nie rada nadzorcza. Po prostu może się zdarzyć, że z powodu np. braku odpowiedniej wiedzy i czasu, urzędnicy ci nie będą mogli ocenić ani tego czy spółka rzeczywiście spełnia warunki, uzasadniające zniesienie ograniczeń wysokości płac kadry zarządzającej, ani tego, w jakim stopniu powinno ono zostać podwyższone.
Szczególnie trudna sytuacja może wystąpić bezpośrednio po wejściu w życie znowelizowanej ustawy. Większość spośród kilkuset spółek z udziałem Skarbu Państwa wystąpi wtedy niezwłocznie z propozycją zmiany zasad wynagrodzenia członków zarządu. Przy czym większość regulaminów wynagradzania będzie pewnie przewidywać niewielką podwyżkę – do kilkudziesięciu procent dotychczasowego wynagrodzenia. Oznaczać to jednak będzie gwałtowne spiętrzenie obowiązków urzędników MSP. Przy czym – z obawy przed odpowiedzialnością za zaakceptowanie regulaminów wynagradzania przewidujących znaczące podwyżki dla kadry zarządzającej – urzędnicy mogą wysuwać własne, bardziej umiarkowane propozycje. Z kolei świadomi takiego scenariusza członkowie rad nadzorczych będą proponować wyższe wynagrodzenia – wiedząc, że urzędnicy i tak je ograniczą.
W efekcie nadmierna biurokratyzacja może zaprzepaścić realizację ważnego celu projektu nowelizacji ustawy, jakim jest liberalizacja polityki wynagradzania członków zarządu, aby zwiększyć szanse na pozyskanie wykwalifikowanych menedżerów do spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa.
Jak usprawnić ten mechanizm? Ocena działalności zarządów, a co za tym idzie określenia wysokości wynagrodzenia ich członków, powinna być domeną rady nadzorczej, której członkowie mają systematyczny wgląd w realizację strategii i wyniki spółki. Przekazywanie regulaminu wynagradzania wraz z uzasadnieniem powinno więc odbywać się w ramach rutynowej działalności nadzoru właścicielskiego przeprowadzanego przez MSP. Rady nadzorcze przygotowywałaby corocznie regulamin wynagradzania zarządu jako część raportu rocznego. Wraz ze sprawozdaniem finansowym, byłby on przyjmowany na zwyczajnym walnym zgromadzeniu. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub nadużyć ze strony rady nadzorczej, Minister Skarbu Państwa lub walne zgromadzenie odwoływaliby jej członków i podejmowali stosowane kroki prawne za działanie na szkodę spółki.
Potrzeba wzmocnienia jakości rad
Projekt ustawy nakłada na rady nadzorcze spółek z udziałem Skarbu Państwa dużo szerszy zakres odpowiedzialności niż obecnie – przybliżając go do standardów obowiązujących w spółkach prywatnych. Do tej pory bowiem ustawa kominowa regulowała wysokość wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorcze nie zajmowały się tą kwestią.
Przypomnijmy, że ustalanie polityki wynagradzania kadry zarządzającej byłoby kolejnym istotnym obowiązkiem nałożonym w ostatnich latach na rady nadzorcze spółek z udziałem Skarbu Państwa. W 2003 roku weszło w życie rozporządzanie Ministra Skarbu Państwa, które zobowiązywało rady do prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na stanowiska członków zarządu. Przekazywanie szerszych kompetencji radom nadzorczym wiąże się jednak z koniecznością pozyskania przez ich członków nowych umiejętności. Przygotowanie polityki wynagradzania zarządu dużej spółki, to w praktyce co najmniej jeden miesiąc pracy. Najważniejsze elementy tej pracy to:
– pozycjonowanie roli zarządu,
– wybór albo stworzenie rynku porównawczego,
– stworzenie polityki uwzględniającej uwarunkowania wewnętrzne i rynki porównawcze,
napisanie regulaminu wynagradzania członków zarządu (typowy regulamin na rynkach rozwiniętych to kilkanaście stron plus – ewentualnie – wykresy, zestawienia i grafika).
Widzimy więc, że aby sprostać wymaganiom projektu ustawy, powinno się usprawnić funkcjonowanie rad nadzorczych większości spółek z udziałem Skarbu Państwa. Służyć temu celowi ma z jednej strony zmiana systemu naboru do rad nadzorczych, a z drugiej – możliwość powoływania, w ramach rady, komitetów wynagrodzeń, a przede wszystkim zachęcenie do korzystania z doradców zewnętrznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rady nadzorcze muszą być kompetentnymi partnerami w negocjacjach z zarządami, członkowie zarządów posiadają przecież z reguły większą wiedzę na temat rynku niż członkowie rad.
Kolejnym ważnym elementem wzmocnienia jakości rad nadzorczych byłoby zniesienie ograniczenia wysokości wynagrodzeń członków rad do poziomu jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw. Pozwoliłoby to przyciągnąć do rad spółek z udziałem Skarbu Państwa osoby o wysokich kwalifikacjach, co – w efekcie – powinno przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów nadzorczych. Za zwiększeniem wynagrodzenia za pracę członków rad nadzorczych przemawia także konieczność poświęcania przez nich większej ilości czasu na pracę w radzie, w tym formułowanie polityki wynagrodzeń członków zarządów.
(…)
* * *
Rozważając możliwe skutki wejścia w życia nowelizacji ustawy, należy przede wszystkim obawiać się, że akt ten w proponowanym kształcie może przyczynić się do odwleczenia procesów prywatyzacji, która powinna być przecież podstawowym celem przemian w spółkach kontrolowanych przez Skarb Państwa. Projekt przewiduje bowiem jedynie możliwość podwyższenia wynagrodzenia członkom zarządu ponad obowiązujące obecnie ograniczenie do sześciokrotności (lub czterokrotności w przypadku spółek pośrednio kontrolowanych przez Skarb Państwa) przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw. Nie przewiduje natomiast innych ważnych zmian.
W konsekwencji, kadra zarządzająca spółek z udziałem Skarbu Państwa może blokować przekształcenia własnościowe – właśnie ze względu na istotną poprawę swoich uposażeń. W projekcie brakuje jednocześnie bodźców motywujących spółki do inicjowania procesów prywatyzacyjnych. Co więcej, po wprowadzeniu znaczących podwyżek pensji prezesów w tych spółkach, na zwiększenie wynagrodzeń mogą naciskać także ich pracownicy.
I jeszcze jedna ważna konkluzja: im mniej spółek z udziałem Skarbu Państwa, tym mniejsze emocje społeczne z powodu wysokości wynagrodzeń członków ich organów.
(…)
(Pełna wersja artykułu w nr 2/2008 „Przeglądu Corporate Governance”)