W związku z tym, kwestia odpowiedzialności państwa macierzystego oraz goszczącego staje pod znakiem zapytania. Temat ten powinien być szczególnie bliski w Polsce, gdzie większość banków jest kontrolowana przez zagraniczny kapitał, a na rynku coraz aktywniej zaczynają funkcjonować instytucje, które działają w naszym kraju w formie oddziału. Co to oznacza dla zwykłego Kowalskiego? W skrajnym przypadku, że z własnej kieszeni zapłaci za złą politykę kredytową prowadzoną przez ten bank na drugim krańcu Europy. Wizja dość niepokojąca, zważywszy że chodzi często o miliardy euro. Najgorsze jest jednak w tym to, że brak jest politycznej inicjatywy stworzenia zasad zapewniających efektywność ponadnarodowego systemu bezpieczeństwa finansowego.
Brak zabezpieczeń przed konsekwencjami europejskiego kryzysu bankowego jest szczególnie widoczny w nowych państwach członkowskich. Banki zagraniczne zajmują tutaj szczególnie silną pozycję na rynku. Transgraniczna ekspansja odbywa się głównie przez tworzenie filii, które są odrębnymi podmiotami prawnymi podlegającymi lokalnym instytucjom nadzorczym. Rynek europejski jeszcze niedawno prawie całkowicie zdezintegrowany, dziś przybiera coraz bardziej ponadnarodowy charakter. Coraz silniejsze powiązania między rynkami finansowymi poszczególnych państw członkowskich sprawiają, że potencjalne zakłócenia na rynkach finansowych mogą łatwiej i szybciej przenosić się ponad granicami państw. Coraz więcej czynności, głównie związanych z zarządzaniem ryzykiem oraz obsługą back office, jest zcentralizowanych. Nowym warunkom funkcjonowania nie odpowiada natomiast sieć bezpieczeństwa, system nadzoru bankowego czy w końcu system gwarantowania depozytów. Wszystko to ma nadal charakter narodowy. Również zarządzanie kryzysowe oraz odpowiedzialność fiskalna zależą od zasad obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich. Problem polega na tym, że działalność bankowa coraz częściej przybiera charakter ponadnarodowy, natomiast regulacje sektora bankowego wciąż pozostają w gestii poszczególnych państw członkowskich.
Kluczową kwestią, jeżeli chodzi o centralizację nadzoru w skali całej UE oraz podział kompetencji między nadzorcami krajów członkowskich oraz krajów goszczących, jest rozwiązanie problemu odpowiedzialności fiskalnej, czyli rozłożenia kosztów społecznych w przypadku bankructwa dużego banku europejskiego. Rozwiązanie tej kwestii jest warunkiem koniecznym, aby transgraniczny system sieci bezpieczeństwa był sprawny.
Jedna z propozycji rozwiązania powyższych problemów zakłada podział kosztów kryzysu bankowego według klucza kapitałowego Europejskiego Banku Centralnego (EBC). W myśl tej koncepcji, koszty rekapitalizacji bankrutującego banku pokrywane miałyby być przez wszystkie państwa członkowskie niezależnie od tego, czy w danym państwie bankrutujący bank prowadził działalność. W przypadku wystąpienia kryzysu, EBC emitowałby obligacje a środki pozyskiwane z ich sprzedaży przeznaczane byłyby na rekapitalizację niewypłacalnego banku. Fundusze pozyskiwane byłyby od poszczególnych krajów według klucza kapitałowego (klucz kapitałowy to średnia arytmetyczna z udziałów poszczególnych krajów w łącznym PKB oraz udziału w łącznej liczbie ludności UE). Klucz kapitałowy określa udział poszczególnych banków centralnych w subskrypcji kapitału własnego EBC. Składki na tzw. federalny fundusz stabilizacyjny wnoszone byłyby więc ex post jednak według wcześniej przyjętych reguł.
W myśl tej koncepcji, Polska opłacałaby prawie 5 proc. kosztów kryzysu bankowego. Szacuje się, że koszt przeciętnego kryzysu może wynieść około 15 proc. PKB kraju, w którym ma on miejsce. Jeśli kryzys byłby w Polsce, wówczas koszty fiskalne potencjalnie wynosiłyby 30-40 mld euro, a Polska musiałaby pokryć koszty w wysokości 257 mln euro. Na podobnym poziomie szacuje się konsekwencje fiskalne związane z koniecznością przywrócenia wypłacalności średnio dużego banku transgranicznego w UE.
Proponowane rozwiązanie rodzi jednak pewne problemy. Po pierwsze, konieczność wnoszenia składki przez państwa, na terytorium których dany bank nie prowadzi działalności, może rodzić ich sprzeciw. Po drugie, państwa ze słabym nadzorem nad sektorem finansowym, będą względnie uprzywilejowane w stosunku do krajów z restrykcyjnym nadzorem. Po trzecie, jeśli większość krajów UE zgodziłoby się na pokrycie kosztów kryzysu poprzez utworzenie wspólnego funduszu, wówczas kraje UE które nie przystąpiłyby do takiej umowy miałyby gwarancje stabilności bez ponoszenia kosztów, czyli wystąpiłyby problemy zwane syndromem pasażera na gapę (free rider). Po czwarte, finansowanie ex post kosztów kryzysu bankowego ma charakter procykliczny, może pogłębiać i wydłużać wahania koniunkturalne.
Inną propozycją finansowania kryzysu bankowego jest pokrycie kosztów kryzysu wyłącznie przez kraje, w których działa bank transgraniczny. W tej koncepcji, kluczem podziału powinien być wskaźnik odzwierciedlający rolę banku w poszczególnych krajach liczony jako udział zagranicznych aktywów banku w łącznych aktywach grupy kapitałowej.
Problemem jest tu względna łatwość manipulowania kluczem podziału kosztów poprzez np. procesy sekurytyzacji. W wyniku sekurytyzacji trudnych kredytów następuje istotne obniżenie wartości księgowej aktywów, ponieważ zamieniane są one na gotówkę za niewielki procent ich księgowej wartości. Rozwiązania wymagają również problemy związane z niewypłacalnością banków, dla których krajem macierzystym jest kraj spoza UE, a państwa UE są krajami goszczącymi.
Kolejną propozycją zwiększenia efektywności systemu sieci bezpieczeństwa jest utworzenie na szczeblu federalnym UE funduszu ubezpieczeniowego depozytów dla największych banków transgranicznych. Fundusz ten, o charakterze gwarancyjnym lub regwarancyjnym, utworzony byłby w ramach nowej europejskiej agencji nadzoru. W sytuacji zagrożenia bankructwa banku, fundusz ten wybierałby najmniej kosztowne rozwiązania, oznaczające jednocześnie przyzwolenie na utratę pieniędzy przez akcjonariuszy, nie ubezpieczonych deponentów oraz wierzycieli. Ze względu na wysokie koszty rekapitalizacji dużego banku, które prawdopodobnie znacznie przekroczyłyby możliwości takiego funduszu, proponuje się aby fundusz miał możliwość zaciągnięcia pożyczki na rynku kapitałowym, przy czym zwrot pożyczki gwarantowany byłby przez rządy 27 państw członkowskich. Nie ustalono jednak kryteriów, według których opłacane byłyby składki.
Najbardziej ogólne podejście zapewniające bezpieczeństwo systemu finansowego w skali całej UE opiera się na rozwiązaniu systemowym gwarantującym właściwe zarządzanie konfliktami interesów kraju macierzystego oraz kraju goszczącego. Rozwiązanie systemowe powinno godzić ze sobą co najmniej trzy pozornie sprzeczne cele:
* odpowiedzialność fiskalną (materialną) kraju macierzystego adekwatną do kompetencji jego władz nadzorczych,
* odpowiedzialność fiskalną (materialną) kraju goszczącego adekwatną do kompetencji jego władz nadzorczych,
* odpowiedzialność materialną wspólną (solidarną) za stabilność jednolitego rynku finansowego podobnie jak za inne dobra publiczne.
Zdaniem prof. dr hab. Leszka Pawłowicza z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, pierwszy szczebel powinien stanowić federalny fundusz gwarancyjny, utworzony na szczeblu UE przez czterdzieści kilka największych europejskich banków, prowadzących działalność transgraniczną. Opłaty do funduszu powinny być wnoszone ex ante. W przeciwnym wypadku system działałby procyklicznie. Składka roczna mogłaby być uzależniona od ratingu banku. Nie powinna być ona zbyt wysoka aby nie powodowała istotnego obniżenia pozycji konkurencyjnej banków tworzących fundusz federalny, ale z drugiej strony powinna gwarantować znaczącą partycypację funduszu w pokryciu kosztów kryzysu, np. na poziomie 25 – 30%. Obecnie oznaczałoby to konieczność zgromadzenia w federalnym systemie gwarantowania ok. 10 mld euro. Fundusz ten byłby przeznaczony na ewentualną rekapitalizację dużego niewypłacalnego banku, a nie na wypłaty dla deponentów w przypadku bankructwa banku. Po zgromadzeniu w systemie gwarantowania zadowalającego poziomu środków składki powinny być zawieszone. Banki tworzące fundusz federalny nie powinny mieć obowiązku uczestniczenia, a więc i opłacania składek w narodowych funduszach gwarantowania depozytów. Przynależność banku do funduszu gwarantowania depozytów (federalnego lub narodowego) powinna pozostać obligatoryjna. Banki nie powinny mieć jednak możliwości arbitrażu. Oznacza to w praktyce, że lista banków zobligowanych do uczestnictwa w funduszu federalnym powinna być określona przez organ zewnętrzny (np. EBC) i okresowo weryfikowana.
Drugi poziom mechanizmu finansowania, byłby uruchomiony wówczas, gdy możliwości finansowe federalnego funduszu gwarancyjnego byłyby niewystarczające, aby pokryć koszty kryzysu. Ta część wydatków byłaby finansowana ze środków publicznych krajów na obszarze których działa niewypłacalny bank. Odpowiedzialność materialna kraju macierzystego i krajów goszczących byłaby określona wg klucza bazującego na terytorialnej strukturze aktywów grupy bankowej prowadzącej działalność w kilku krajach. Kompetencje nadzorcze kraju macierzystego byłyby powiązane wówczas z odpowiedzialnością fiskalną. Rekapitalizacja banku transgranicznego obciążałaby w części podatników kraju macierzystego, a w części podatników z krajów goszczących. Rozwiązanie to eliminuje konflikt interesów oraz motywuje do współpracy zarówno w czasie gdy system finansowy jest stabilny jak i w czasie zarządzania kryzysowego.
Trzeci poziom finansowania kosztów przywracania bezpieczeństwa europejskiego systemu finansowego byłby uruchamiany wówczas, gdy przekroczone zostałyby limity finansowania ze strony federalnego funduszu gwarancyjnego i państw, na terenie których znajduje się niewypłacalny bank, a więc np. przekroczyłby 20 mld euro. Mógłby to być federalny fundusz stabilizacyjny usytuowany przez Europejskim Banku Centralnym, finansowany ze środków wszystkich 27 państw UE. Proporcje finansowania federalnego funduszu stabilizacyjnego powinny wynikać z wielkości aktywów sektora bankowego w krajach członkowskich Unii Europejskiej.
“Kto zapłaci za kryzys bankowy w Unii Europejskiej” będzie można podyskutować od 1 lipca na akademickim portalu www.rf.edu.pl. Zapraszamy!
Tekst opracowała Katarzyna Bogucka na podstawie referatu prof. dr hab. Leszka Pawłowicza „Kto zapłaci za kryzys bankowy na europejskim rynku finansowym? Propozycje rozwiązań”