W czasach kryzysu finansowego wspomogły chwiejące się amerykańskie banki. Gdy na wiosnę zeszłego roku cały świat wyprzedawał euro w obawie przed bankructwem Grecji i do niej wyciągnęły pomocną dłoń. Po wizycie premiera Chin w Portugalii mówiło się, że wykupienie części długu tego kraju jest także bardzo prawdopodobne. Jakie instytucje kryją się za tymi posunięciami? I czy w przyszłości będą mogły wyłączyć prąd w USA?
Gdy w 1953 roku Emir Kuwejtu wydał zgodę, by część dochodów z eksportu ropy naftowej odkładać w specjalnie utworzonym do tego celu państwowym funduszu, nikt nie zdawał sobie sprawy, że miał miejsce niezwykle ważny precedens. Powstał pierwszy fundusz typu sovereign wealth (SWF) – zupełnie nowe zjawisko na gruncie światowego kapitalizmu. Zagrożenia, jakie się z nim wiążą trudno było wtedy przewidzieć. Zdumiewa jednak, że i dzisiaj tak niewielu dostrzega, iż fundusze sovereign wealth zupełnie nie pasują ani do gospodarki rynkowej, ani do społeczeństwa w stylu zachodnim.
Głównym motywem utworzenia Kuwait Investment Authority było zapewnienie rządowi pewnego stopnia niezależności finansowej w czasie, gdy gwałtownie zmniejszą się lub znikną dochody z ropy naftowej. Taki bufor kapitałowy przydatny byłby na czas radykalnej przebudowy gospodarczej koniecznej w sytuacji likwidacji sektora naftowego. Wzorem Kuwejtu podobnie postąpiły inne państwa arabskie a także niektóre bogate w surowce kraje Zachodu, jak na przykład Norwegia. Źródłem funduszy były oprócz ropy naftowej także inne surowce – diamenty, miedź i gaz ziemny.
Czym charakteryzują się sovereign wealth funds? Od zwykłych przedsiębiorstw państwowych odróżnia je to, że ich aktywa stanowią przede wszystkim instrumenty finansowe (głównie akcje i obligacje) oraz zakupione w celach spekulacyjnych nieruchomości. Dzięki wykorzystaniu giełdy rozwiązano w znacznej mierze problem nieefektywności i marnotrawstwa nierozłączny dotąd z firmami państwowymi. Dziesięcioprocentowy udział SWF w prywatnej spółce nie promuje niekompetencji, upolitycznienia ani związków zawodowych. Fundusz nie ingerując specjalnie w firmę może cieszyć się wypracowywanym przez sektor prywatny zyskiem. W ten sposób dla potrzeb centralnego planowania została wykorzystana giełda – symbol i serce systemu kapitalistycznego.
Drugą wyróżniającą cechą SWF-ów stało się lokowanie znacznej części środków za granicą. Decyzja o tym, by tak czynić wydawała się w krajach o niewielkiej wielkości gospodarek zupełnie naturalna – olbrzymie zasoby można przecież znacznie korzystniej ulokować na zagranicznych rynkach. I to odróżnia SWF od przedsiębiorstw państwowych dawnego typu. Tamte bowiem koncentrowały się przede wszystkim na wydawaniu pieniędzy, mającym w zamyśle służyć rozwojowi kraju macierzystego (a faktycznie tych obszarów, gdzie je wydawano). Fundusze nowego typu kierują się w pierwszym rzędzie motywem zarabiania pieniędzy, a to, na co zostaną wydane, nie jest aż tak ważne.
Kolejną ważną cezurę w rozwoju funduszy sovereign wealth stanowi rok 1974. Wtedy to po raz pierwszy w Singapurze utworzono SWF w oparciu o środki niepochodzące ze sprzedaży surowców. Za źródło kapitału posłużyły tym razem podatki i majątek państwowy. Sukces Temasek Holdings, który od założenia aż do dziś przyniósł roczną stopę zwrotu na poziomie 17%, zachęcił władze Singapuru do uczynienia jeszcze jednego milowego kroku.
W 1981 roku utworzono drugi fundusz sovereign wealth, tym razem służący zagospodarowaniu olbrzymich rezerw dewizowych państwa-miasta. Rezerwy walutowe banku centralnego, dotąd utrzymywane były w relatywnie płynnych lecz mało dochodowych instrumentach (głównie depozytach bankowych i obligacjach rządów), a służyć miały polityce monetarnej i kursowej. Z tego powodu ich wielkość nie budziła specjalnego zainteresowania (mało kto na przykład wie, że Polska ma ponad 90 miliardów dolarów rezerw walutowych).
Wyodrębnienie na ten cel znacznej części rezerw banku centralnego okazało się być najprostszym sposobem na powołanie SWF. Wprowadzenie kursów płynnych lub częściowo płynnych rozwiązało bankom centralnym ręce – nie musiały już mieć w pogotowiu miliardów dolarów dla obrony waluty. Zamiast zwrócić zbędną część rezerw obywatelom oddano je urzędnikom, by zajęli się ich profesjonalnym inwestowaniem. Nie wszystkie kraje jednak nagromadziły dostatecznie duże rezerwy, inne zaś nie są gotowe na zmianę sposobu ich lokowania. Na przykład Japonia, która ma drugie co do wielkości rezerwy walutowe na świecie, praktycznie w całości inwestuje je w amerykańskie papiery skarbowe, których jest największym posiadaczem (wyprzedziła niedawno znowu Chiny, na rzecz których półtora roku temu straciła ten tytuł).
W Państwie Środka mało kto zapewne martwi się utratą pierwszego miejsca w tej kategorii. Chińczycy okazali się bowiem mistrzami nie tylko w gromadzeniu rezerw, ale także w zamianie ich na fundusze sovereign wealth. Mechanizm, który zaprojektowali, udoskonalając wzorzec z bliskiego Singapuru oraz z przejętego w 1997 roku Hongkongu, był następujący. Zaniżono kurs juana, choć zezwolono na jego częściową wymienialność i kwotowanie. Za każdym razem, gdy siły rynkowe wywierały presję na aprecjację chińskiej waluty, do akcji wkraczał Ludowy Bank Chin. Skupował waluty zagraniczne (głównie dolary amerykańskie) zalewający rynek juanem w takiej ilości, by presja na umocnienie się waluty Państwa Środka odpowiednio osłabła. Każda tego typu interwencja dostarczała świeżych rezerw walutowych, których przybywało w tempie kilkuset miliardów dolarów rocznie (obecnie szacuje się wielkość chińskich rezerw na 2650 mld dolarów). Następnie część pozyskanych środków przekazywano funduszom sovereign wealth. Sovereign Wealth Institute, jeden z think tanków zajmujący się badaniem tych podmiotów, szacuje, że w listopadzie 2010 łączne aktywa chińskich SWF wynosiły 831 mld dolarów.
Ten sam instytut nie dostrzega w tym na razie żadnego zagrożenia. Na jego stronach można przeczytać uspakajający komunikat, że „Historycznie rzecz biorąc nie ma żadnego ryzyka dla kraju, w którym inwestują fundusze sovereign wealth”. Jednak obawy związane z działalnością funduszy od czasu do czasu dają o sobie znać. Znamienna jest choćby wypowiedź amerykańskiego kongresmana sprzed dwóch lat: „Gdybym był Chinami, ulokował bym moje fundusze sovereign wealth (…) w sektor energetyczny Stanów Zjednoczonych. Kupowałbym tak dużo przedsiębiorstw dostarczających energię elektryczną, jak to możliwe. A potem na moje życzenie zamiast wysyłać armię lub samolot, by dokonać zniszczeń, rozkazałbym właścicielowi sieci energetycznej, by wyłączył w Stanach Zjednoczonych prąd. Co mogłoby powstrzymać ich przed zrobieniem tego?”
To właśnie chyba pierwsza kwestia, która przychodzi na myśl, w związku z zagrożeniem ze strony SWF. Trudno nie przyznać, że jest coś w tym pytaniu na rzeczy. W gospodarce rynkowej bowiem gwarancją tego, że firma postępuje w interesie swoich klientów, a więc także pośrednio w interesie społeczeństwa, jest motyw zysku. Zachowania antyspołeczne piętnowane są stratą, cierpi też reputacja firmy. Taka sytuacja zmusza normalnego przedsiębiorcę do zmiany postępowania; inaczej grozi mu utrata majątku. Państwowy fundusz zaś może zupełnie się tym nie przejmować. Nie zdobył majątku własną pracą, lecz pozyskał go od obywateli (często zresztą poza ich wiedzą – kto orientuje się w operacjach walutowych banku centralnego?). Może być zainteresowany maksymalizacją stopy zwrotu z inwestycji, ale równie dobrze zarządzający nim urzędnicy mogą dostać polecenie realizacji innych celów. Jakie one mogłyby być?
Puśćmy wodze fantazji i załóżmy śmiało, że celem państwa sterującego SWF jest światowa rewolucja komunistyczna. W jaki sposób można by używać zgromadzonych w funduszach środków, by spróbować taki cel osiągnąć? Wydaje się, że odpowiedź na to pytanie nie jest trudna. Pionierem tego typu działalności był Związek Radziecki, jednak jego kierownictwo nie wpadło na pomysł, by rozwijać komunistyczne imperium metodami kapitalistycznymi i dlatego na szczęście fundusze przeznaczane na działalność zagraniczną były stosunkowo niewielkie. To, co wystarczyło na sfinansowanie grupki partyzantów w położonej na końcu świata republice albo na sfinansowanie działalności kanapowej partii komunistycznej w którymś z krajów Zachodu, było za małą kwotą by wykupić sieć telewizyjną czy operatora telefonii. Miliardy dolarów, którymi dysponują SWF mogą zostać użyte do wspierania partii socjalistycznych, przejmowanie mediów, wywierania nacisków politycznych na kraje, w których ulokowane są inwestycje, a także do destabilizacji sytuacji w celu wspierania dążeń rewolucyjnych.
Czy takie zagrożenia rzeczywiście są realne? Na razie wydaje się, że nie. Oprócz (miejmy nadzieję) dobrych intencji państw zarządzających SWF kraje Zachodu chronione są przez ustawodawstwo zabraniające koncentracji własności w określonych sektorach przez niektóre podmioty zagraniczne (na przykład spoza Europy). Nie w bezpośrednim działaniu funduszy sovereign wealth upatrywałbym jednak największego zagrożenia dla zachodniego kapitalizmu. Podobnie jak w przypadku działań terrorystycznych najwięcej szkody nie dokonuje sam akt lecz jego obecność w świadomości społeczeństw, tak też i samo istnienie SWF szkodzi kapitalistycznemu systemowi – gloryfikuje rynkowy socjalizm i dezawuuje wolny rynek.
Państwa, które cieszą się potężnymi SWF, albo wprowadziły niedawno reformy rynkowe, albo korzystają obficie z dorobku kapitałowego krajów rozwiniętych, bądź też zarabiają na sprzedaży im surowców. Wielu osobom wydaje się zaś, że kraje te znalazły jakąś inną niekapitalistyczną drogę rozwoju, której świadectwem, a po części i sprawcą wydają się być olbrzymie państwowe fundusze. Zamiast energicznego managera bohaterem świata gospodarczego w powszechnej świadomości zostaje urzędnik zarządzający „fortuną całego narodu”. To on ratuje kapitalizm od załamania pomagając nawet prywatnym bankom w trakcie kryzysu finansowego.
Rozpowszechnianie nieuzasadnionego przekonania, że rynek przegrywa konkurencję z państwem także uważam za niebezpieczne. Po pierwsze nie jest wykluczone, że w Europie i USA także zaczną powstawać na masową skalę podobne fundusze. Pierwszy krok uczyniła dwa lata temu Francja wygospodarowując 28 mld dolarów na swój SWF. Po drugie niebezpieczne są wszelkie kroki ograniczające przepływ kapitału i prawa akcjonariuszy wynikające z chęci ochrony przed atakiem obcych SWF. Wszystko to oznacza więcej kontroli i osłabienie konkurencyjności gospodarek.
Ton zaufania do państwowego i obawy przed prywatnym w odniesieniu do inwestycji zagranicznych można usłyszeć także i w Polsce. W biuletynie Biura Analiz Sejmowych możemy przeczytać, że „SWF, ze względu na swoje rządowe pochodzenie, cechują się większą stabilnością instytucjonalną niż inwestorzy finansowi (często będący przedmiotem zmian kapitałowych, a także nie do końca przejrzyści pod względem struktury właścicielskiej)”. Autor opracowania dodaje nawet, że „Polska, biorąc pod uwagę ograniczone możliwości budżetowe finansowania strategicznych projektów, powinna zabiegać o wartościowe inwestycje zagranicznych SWF”.
Czy rzeczywiście przekonanie o wątpliwym statusie polityczno gospodarczym funduszy sovereign wealth powinno skłonić nas, by odmówić sobie korzyści płynących z tego dodatkowego źródła kapitału? Niekoniecznie, choć wskazana jest spora doza ostrożności. Międzynarodowy Fundusz Walutowy zaproponował w 2008 roku tak zwane Zasady z Santiago, które wyznaczają standardy dobrych praktyk SWF. Jest to dobry punkt wyjścia, podobnie jak ranking Linaburga-Maduella przygotowywany przez Sovereign Wealth Institute, który mierzy na ile transparentne są działania poszczególnych funduszy. Wydawanie rekomendacji na pewno jednak nie wystarczy. Potrzebne są jakieś bardziej stanowcze działania ze strony krajów rozwiniętych.
Kompromisowym rozwiązaniem byłoby na przykład zakazanie funduszom sovereign wealth i spółkom przez nie kontrolowanym inwestowania w instrumenty własnościowe. Ta prosta, łatwa w egzekwowaniu zasada zapobiegłaby groźbie przejęcia dla celów politycznych kontroli nad spółkami akcyjnymi i jednocześnie ograniczyłaby dochodowość SWF. Uniknięto by przy tym skomplikowanego nadzoru oraz regulacji. Zachowano by też tanie źródło kapitału, bo przecież fundusze muszą gdzieś lokować swoje środki, a reguła nie zabrania choćby kupowania korporacyjnego długu. Nie jest to może rozwiązanie możliwe do wprowadzenia na chwilę obecną ze względu na inne liczne nierozwiązane problemy, które przyniósł bądź ujawnił kryzys z lat 2008-2009. Gdy uda się z nimi uporać, przyjdzie czas na rozstrzygnięcia w kwestii przyszłości funduszy sovereign wealth. Oby nie nastąpiło to zbyt późno, gdyż mogą stać się siłą, nad którą nie będzie już można zapanować.
Źródło: Wealth Solutions