Platforma jest przeciwna komisji z zasady, a wniosek posłów tej partii o uznanie uchwały powołującej komisję za niekonstytucyjną jest próbą zastopowania jej prac. Opinie prawników nie dają jednak gwarancji, że PO uda się zablokować komisję. Przede wszystkim zaś dość prawdopodobne jest, że Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie zechce angażować się w tę sprawę, ponieważ nie ma do tego uprawnień. Zwolennicy komisji są o tym przekonani do tego stopnia, że nie uznają nawet za konieczne przytaczania własnych ekspertyz. Prawo jest w tej sprawie jednoznaczne – mówią.
Posłowie PO domagają się we wniosku stwierdzenia niezgodności art. 1 i art. 2 uchwały Sejmu RP z 24 marca 2006 roku w sprawie powołania komisji śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działania organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 roku do 19 marca 2006 roku z przepisami Konstytucji RP – a konkretnie z jej artykułem 2 („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”), artykułem 7 („Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”), artykułem 95 ustępem 2 („Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw”), artykułem 111 ustępem 1 („Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy”), artykułem 175 ustępem 1 („Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe”), artykułem 203 ust. 1 („Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności”) i artykułem 227 (szczegółowo określającym status Narodowego Banku Polskiego).
Jak powiedziała „Gazecie Bankowej” Grażyna Grzegorska-Wolin z biura trybunału, o terminie rozprawy nie da się na razie nic powiedzieć. Dopiero gdy skład orzekający zakończy wstępne postępowanie, zostanie wyznaczony termin.
Sprawa nieokreślona
Najsilniejszy argument wnioskodawców dotyczy sformułowania „Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy” – zdaniem opozycji, zakres działania komisji, określony w sejmowej uchwale, jest zbyt szeroki i nie spełnia wymogów wyrażenia „określona sprawa”.
– Nie jest to sformułowanie na tyle ścisłe, że nie ma nad czym dyskutować – stwierdził w rozmowie z „Gazetą Bankową” znany konstytucjonalista, prof. Piotr Winczorek. – Prawie każde określenie w tekstach prawnych może być przedmiotem sporu interpretacyjnego. Na rzecz wąskiego rozumienia tego sformułowania przemawia jednak użycie liczby pojedynczej: sprawa powinna być określona, a więc jakoś nazwana, wyraźnie wyodrębniona spośród innych – a zatem jedna. Gdyby miało ich być więcej, napisano by „sprawy”. Jest tu więc podwójne zawężenie. Przychylam się do sądu, że mamy do czynienia z wiązką spraw, powiązanych ze sobą, ale różnych. Poza tym, jest już ukształtowana pewna praktyka, co też ma pewne znaczenie w kwestii rozumienia przepisu. Były już komisje śledcze, które zajmowały się jedną i określoną sprawą. Ta praktyka też daje podstawę do zawężającej interpretacji.
Zdanie prof. Winczorka podziela również inny konstytucjonalista, prof. Wiktor Osiatyński, który wiosną sporządził w tej sprawie ekspertyzę dla NBP.
Kto kogo kontroluje?
W ocenach kilku specjalistów pojawiały się również zarzuty, że Sejm nie ma prawa kontrolować banków. „Badanie takich spraw należy do kompetencji Najwyższej Izby Kontroli, która (zgodnie z art. 203 konstytucji) kontroluje działalność m.in. NBP z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności” – napisał w swojej opinii prof. Osiatyński. – „Ocena rezultatów działania Rady Polityki Pieniężnej może być dokonywana przez Sejm przy okazji corocznego sprawozdania rady z wykonania założeń polityki pieniężnej”. Według Osiatyńskiego, Sejm może badać działanie NBP, ale w komisji skarbu lub specjalnie do tego powołanej komisji – jednak bez uprawnień śledczych. „Sejm i NIK mają dostateczne instrumenty, aby przyglądać się działaniu NBP. Sejm mógłby zlecić takie działanie Komisji Skarbu Państwa lub nawet specjalnie powołanej komisji nadzwyczajnej, nie posiadającej jednak uprawnień śledczych. Uzasadnienie projektu uchwały sejmowej nie ma natomiast żadnych podstaw do powołania komisji śledczej w trybie art. 111 Konstytucji” – pisze ekspert.
– Mam w tej sprawie nieco inne zdanie niż moi koledzy, którzy się w tej kwestii wypowiadali – zaznaczył Piotr Winczorek. – Sejm jest organem kontroli względem organu władzy wykonawczej pionu rządowego, to wynika z art. 95 konstytucji. Bank nie jest jednak organem władzy wykonawczej. Pytanie też, czy bank podlega kontroli Sejmu. Biorąc pod uwagę ograniczające rozumienie słowa „kontrola”, niektórzy moi koledzy stwierdzili, że bank jej nie podlega. Jeśli jednak spojrzeć np. na postępowanie komisji śledczej w sprawie Orlenu, nie chodziło tam o organ władzy rządowej, ale o przedsiębiorstwo. Wydaje się więc, że Sejm ma szerszą kompetencję niż tylko zajmowanie się jednostkami administracyjnymi aparatu rządowego. Bank podlega kontroli Sejmu, bo podlega kontroli NIK i to w najszerszym z możliwych zakresów – a NIK podlega Sejmowi.
Kompetencje trybunału
Te wszystkie wątpliwości interpretacyjne mogą się jednak okazać tylko sztuką dla sztuki w świetle podstawowego argumentu, jaki podają zwolennicy powołania bankowej komisji śledczej. Uważają oni bowiem, że Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie ma prawa zająć się uchwałą Sejmu, ponieważ nie sprawuje kontroli nad tego rodzaju aktami prawnymi.
– Trybunał Konstytucyjny nie zajmuje się uchwałami Sejmu, ma bowiem ściśle określone kompetencje – stwierdził Andrzej Dera, prawnik, członek komisji z ramienia PiS. – Mówi o tym konstytucja w artykule 188: w punkcie pierwszym wprost napisane jest, że trybunał orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych oraz skargi konstytucyjnej. Natomiast artykuł 189 mówi, że Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Jak z tego widać, wniosek PO nie spełnia żadnego z tych kryteriów i nie trzeba być konstytucjonalistą, żeby widzieć, iż trybunał nie będzie rozstrzygał w tej kwestii. Na jakiej podstawie miałoby być inaczej? Trzeba takie zdanie oprzeć na podstawie jakiegoś aksjomatu. Który z cytowanych zapisów konstytucji upoważnia trybunał do rozpatrywania uchwały Sejmu? PO neguje komisję politycznie, ale to jeszcze nie powód, żeby mogła to robić na podstawie konstytucji. Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach ustaw i umów międzynarodowych, a jeśli ktoś mi powie, że ustawą jest uchwała, to gratuluję takiej nieprawdopodobnej interpretacji. Trybunał zajmie się wnioskiem, ale musi uznać, że nie może go rozpatrzyć, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach.
Prof. Winczorek widzi jednak pewną możliwość, by TK zajął się uchwałą Sejmu.
– Zdania w kwestii, czy uchwała o utworzeniu komisji śledczej podlegać może kontroli trybunału są podzielone – zauważył konstytucjonalista. – Chodzi o to, czy ta uchwała ma charakter normatywny, czy nie. Tylko akty normatywne mogą podlegać kontroli, a to jest akt jednostkowy. I tu kwestia jest dyskusyjna. Był precedens, w który już się angażował Trybunał Konstytucyjny, a mianowicie uchwała Sejmu w sprawie lustracji, której dokonywał Macierewicz. Ta uchwała została uznana za normatywną, mimo że dotyczyła jednostkowej decyzji. Uznano jednak, że nie chodzi o jedno działanie, ale o cały szereg działań prowadzonych wedle pewnej procedury. Być może to rozumowanie dałoby się przenieść także na uchwałę w sprawie powołania komisji śledczej. Natomiast czy trybunał chciałby podzielić takie zdanie, to jest sprawa do wypraktykowania. Trybunał będzie miał okazję dać odpowiedź na to pytanie.
Przeciąć dyskusję
Jeśli uchwała, ze względu na swój zakres, uznana zostałaby za niekonstytucyjną przez TK, działania komisji musiałyby zostać przerwane, a ona sama rozwiązana. Wówczas należałoby powołać komisję śledczą np. do zbadania działalności NBP, czy innej wycinkowej sprawy, a nie całości systemu bankowego. Do czasu jednak, kiedy TK wypowie się w tej sprawie, wszystko pozostanie bez zmian. Podobnie jak w wypadku, gdyby nie uznał on uchwały Sejmu za niekonstytucyjną.
– Istnieje słuszne domniemanie konstytucyjności wszystkich aktów, dopóki nie zostaną uznane za niekonstytucyjne przez trybunał – podkreślił Piotr Winczorek. – Wnioski nie czynią ich niekonstytucyjnymi, tak jak przed wyrokiem sądowym nikt nie jest przestępcą w świetle prawa. Może się też jeszcze pojawić orzeczenie częściowe – że uchwała jest pod pewnym względem dobra, a pod innym nie. Trzeba jednak poczekać, aż wszelkie te dyskusje zostaną przecięte przez Trybunał Konstytucyjny.
Rządowy projekt ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym zakłada przeorganizowanie tego nadzoru – w praktyce jego centralizację. Czwarty rozdział projektu ustawy mówi o likwidacji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (w pierwszym etapie) oraz Komisji Nadzoru Bankowego (w drugim etapie – od 1 stycznia 2008 r.). Zastąpi je jedna Komisja Nadzoru Finansowego bezpośrednio podlegająca premierowi, który miałby powoływać przewodniczącego na 5-letnią kadencję. Również premier powołuje dwóch wiceprzewodniczących – choć na wniosek przewodniczącego. Członkami komisji zostaliby dwaj ministrowie (właściwy ds. instytucji finansowych oraz ds. zabezpieczenia społecznego), prezes NBP oraz przedstawiciel prezydenta. Premier będzie miał także wpływ na wynagrodzenia członków KNF i pracowników jej urzędu. Przewodniczącemu mają przysługiwać w sprawach cywilnych uprawnienia prokuratora. KNF ma współpracować z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Krajowym Centrum Informacji Kryminalnych. Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym ma wejść w życie w ciągu 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.
Antoni F. Reczek, ekspert finansowy, prezes zarządu firmy audytorskiej Pricewaterhouse Coopers:
– Zalecane jest, by model nadzoru finansowego był zgodny ze środowiskiem, w którym ma funkcjonować. Przykładowo w Wielkiej Brytanii regulacje działają w różnych przekrojach od ponad kilkuset lat. Bardzo istotne jest, że w tamtym kraju instytucje same w sobie są bardzo zróżnicowane: istnieją przecież spółki ubezpieczeniowe, których własnością są banki, istnieją banki, które w swoim portfolio posiadają spółki ubezpieczeniowe, istnieją też banki hipoteczne, które przekształciły się w banki komercyjne prowadzące działalność brokerską itd. Aby objąć kontrolę nad sektorem finansowym o tak złożonej strukturze, potrzebny jest skonsolidowany nadzór. W odniesieniu do polskich realiów najbardziej martwi ingerencja polityczna. Nasza kultura polityczna nie jest wystarczająco dojrzała, ponieważ i nasza demokracja nie jest na tyle ugruntowana, by trzymać polityków z dala od biznesu, od nadzoru sektora finansowego. Drugą sprawą jest zróżnicowanie jakości poszczególnych nadzorców dzisiaj funkcjonujących. Choć od czasu do czasu krytykowane za nadmierny konserwatyzm, to jednak bardzo dobrze sprawdzają się: nadzór nad rynkami kapitałowymi i nadzór bankowy. Sądzę, że w kontekście sukcesów regulacyjnych i gospodarczych w ostatnim 15-leciu, możemy bez skrępowania wymienić KPWiG, giełdę i Nadzór Bankowy. Boję się, że mieszanie trzech nadzorców razem spowoduje niższą jakość. Dlatego trudno obecną chwilę uznać za optymalny moment na takie działanie. Na taki krok trzeba było się zdecydować w latach 1991-1992 r., ale dzisiaj jesteśmy w trakcie wprowadzania złożonych, nowych przepisów np. co do adekwatności kapitału (Basel II, CAD III). Myślę, że nawet po rocznym odroczeniu – nadal nie będzie to idealny moment na połączenie nadzoru bankowego z innym tworem. Jeżeli rzeczywiście sprawdzą się zapowiedzi polityków twierdzących, że będzie to prawdziwie niezależny nadzór, to być może będziemy pozytywnie zaskoczeni. Warto w tym miejscu przywołać chociażby całkiem dobry proces wyboru nowego prezesa giełdy. To był przykład modelowego sposobu wyboru – bądź co bądź – „urzędnika” państwowego. Konkurencja, koncentracja na aspekcie jakości, na życiorysie, a nie na rodowodzie politycznym osoby wybranej – to elementy zdecydowanie pozytywne. Gdybyśmy mogli liczyć na podobny proces w przypadku nadzoru finansowego, podchodziłbym do tej kwestii bardziej optymistycznie.
Prof. Małgorzata Zaleska, kierownik Zakładu Regulacji Instytucjonalnych i Analiz Bankowych w Katedrze Bankowości SGH:
– Nadzór zintegrowany jest odpowiedzią na powstawanie coraz bardziej złożonych produktów i usług finansowych oraz konglomeratów finansowych, zacieranie się granic pomiędzy poszczególnymi segmentami rynku finansowego. Koncepcja integrowania nadzorów nad rynkiem finansowym jest słuszna przede wszystkim w krajach charakteryzujących się znaczącym udziałem konglomeratów finansowych w rynku finansowym. Tymczasem rynek finansowy w Polsce charakteryzuje się stosunkowo niską skalą wzajemnego przenikania się sektora bankowego, ubezpieczeniowego i rynku kapitałowego, a ponadto w Polsce nie istnieją obecnie grupy, które mogłyby zostać uznane za konglomeraty finansowe. Proponowana koncepcja integracji nadzorów nad rynkiem finansowym w Polsce, powołania Komisji Nadzoru Finansowego (KNF), jest bardzo dyskusyjna. Po pierwsze, projekt ustawy zakłada tylko częściową integracje – SKOK-i nie będą bowiem objęte nadzorem zintegrowanym. Po drugie, dyskusyjna jest kolejność integracji poszczególnych nadzorów nad rynkiem finansowym. Projekt ustawy zakłada w pierwszej kolejności integrację KPWiG i KNUiFE, a dopiero następnie przyłączenie KNB. Tymczasem z doświadczeń innych krajów wynika, że łatwiej jest zintegrować nadzór nad rynkiem bankowym i kapitałowym niż nadzór nad rynkiem bankowym i ubezpieczeniowym. Oczywiste jest, że integracja powinna odbywać się wokół rynku wiodącego w Polsce, tzn. rynku bankowego. Po trzecie, dyskusyjny jest przedmiotowy zakres integracji. W Polsce planuje się bowiem tylko integrację organizacyjną bez scalenia przepisów prawnych, a to nie oznacza pełnej integracji. Po czwarte, projekt ustawy zakłada uzależnienie supernadzorcy od struktur rządowych poprzez skład personalny władz KNF. Tymczasem nadzór powinien być niezależny od struktur rządowych.
Reasumując należy stwierdzić, że koncepcja nadzoru zintegrowanego może być słuszna w określonych uwarunkowaniach rozwoju rynku finansowego. Propozycja integracji nadzorów nad rynkiem finansowym w Polsce jest bardzo dyskusyjna. Obecne rozwiązania w zakresie nadzorowania rynku finansowego w Polsce są właściwsze niż proponowane w projekcie.