Łączna suma wypłacanych świadczeń przekracza wydatki niejednego małego państwa. Ponieważ zarówno składki na świadczenia, jak i wysokość świadczeń ustalają politycy za pomocą ustaw, finanse polskiego systemu ubezpieczeń społecznych są bardzo nieelastyczne. To z kolei prowadzi do powstawania niebezpiecznego deficytu.
Struktura finansowa
Łączne wpływy do ZUS i KRUS w roku 2007 wyniosły ok. 150 mld złotych. Większość z nas przekazuje składki z tytułu zatrudnienia, ale za wielu innych pieniądze przelewają urzędy pracy, Fundusz Kościelny i inne instytucje. Najważniejsze składki, jakie płacimy, to składki na „ubezpieczenie” emerytalne, rentowe, chorobowe, zdrowotne i wypadkowe.
Administratorem sytemu, poborcą składek i płatnikiem większości świadczeń są ZUS i KRUS. ZUS pobiera od nas składki określone w Ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Za tę usługę ZUS potrąca sobie ok. 3 proc. wszystkich przepływających przez niego pieniędzy. Pozostałe środki przekazywane są dalej. Część zebranych składek z tytułu ubezpieczeń emerytalnych trafia na prywatne konta w otwartych funduszach emerytalnych, składki za ubezpieczenia zdrowotne przesyła się do Narodowego Funduszu Zdrowia, a pozostała kwota gromadzona jest w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. FUS podzielony jest na podfundusze odpowiedzialne za emerytury, renty i inne świadczenia.
Pieniądze zebrane w FUS są następnie wydawane na świadczenia społeczne, których wysokość określona jest ustawowo. Ustawodawcy chętnie wymyślają dodatkowe zadania społeczne, których finansowanie przekazują FUS-owi. Jeśli FUS nie ma wystarczających środków, by pokryć ustawowe zobowiązania, to otrzymuje dotację z budżetu państwa lub zaciąga kredyt. Przykładowo, zadłużenie kredytowe FUS na koniec roku 2005 wyniosło 4,5 mld złotych.
Chroniczny deficyt FUS
Polski system ubezpieczeń społecznych rok w rok przynosi straty rzędu kilkudziesięciu miliardów złotych. Na przykład w roku 2007 budżet musiał zasilić FUS kwotą 40 miliardów, a KRUS kwotą 14 miliardów. W systemie ZUS składki pokrywają tylko ok. 70 proc. wydatków na świadczenia, a w KRUS tylko ok. 7 proc.!
Rok 2007 nie był wyjątkiem. Dla przykładu, dotacje dla samego tyko ZUS-u w latach 2003-2005 wyniosły odpowiednio 28, 33 i 32 mld złotych. Ze względu na starzenie się społeczeństwa, należy oczekiwać, że w przyszłości FUS będzie kosztował nas znacznie więcej.
Poza bezpośrednimi dotacjami dla FUS, państwo dotuje system ubezpieczeń także innymi sposobami, np. przejmując zadłużenia szpitali lub opodatkowując kierowców podatkiem Religi.
Dlaczego deficyt jest szkodliwy
Podstawowy problem deficytu w systemie świadczeń społecznych polega na tym, że ktoś musi go sfinansować. Większy deficyt systemu świadczeń społecznych oznacza wyższe podatki lub wyższe zadłużenie państwa – czyli wyższe podatki.
Chroniczny deficyt w systemie ubezpieczeń społecznych stawia pod znakiem zapytania sensowność istnienia całej składkowej strony tego systemu. Skoro w ostatecznym rozrachunku system w znacznej części finansowany jest ze Skarbu Państwa, czyli z podatków, to po co istnieje cały ZUS-owski i KRUS-owski aparat ściągania składek? Jaki sens mają niezliczone rozporządzenia, szkolenia, rejestry, audyty, rozliczenia, systemy księgowe i programy komputerowe, skoro cały ten wysiłek i tak nie zapewnia finansowej stabilności systemu? Jaki sens ma praca dziesiątek tysięcy urzędników ZUS i specjalistów w działach kadr dziesiątek tysięcy firm, skoro ostatecznie finansowanie systemu i tak opiera się na dotacji budżetowej?
Jeśli godzimy się z faktem, że budżet dotuje świadczenia społeczne, to dużo oszczędniejsze wydaje się całkowite zniesienie składek ZUS i przejście na finansowanie wyłącznie z budżetu. W ten sposób zaoszczędzi się wysiłek setek tysięcy ludzi związany z koniecznością rozliczania składek ZUS. Albo uczyńmy system ubezpieczeń społecznych samofinansującym się mechanizmem, albo zlikwidujmy podwójną biurokrację przy pobieraniu podatków składek przez urzędy skarbowe i ZUS.
Nienaprawialny system
Deficyt w systemie świadczeń społecznych wynika ze sposobu, w jaki ustalany jest poziom świadczeń społecznych i poziom składek na te świadczenia. Te dwie kluczowe wielkości ustalane są czysto politycznie. Składki i świadczenia rozpatrywane są niezależnie od siebie, niezależnie od rachunku ekonomicznego i niezależnie od elementarnych zasad sprawiedliwości. Tak jak w każdym procesie politycznym, jedyną zmienną, która gra rolę przy ustalaniu poziomu składek i świadczeń jest polityczna popularność decyzji.
W efekcie system zabezpieczeń społecznych cierpi na chroniczny deficyt. Ponadto, zamiast pełnić funkcję, do której został stworzony, jest on narzędziem redystrybucji świadczeń od osób płacących większe składki – np. pracowników zatrudnionych na etat – do osób płacących mniejsze składki – np. rolników i osób rozpoczynających działalność gospodarczą. Biorąc pod uwagę fakt, że rolnicy płacą ok. 10 razy niższe składki w stosunku do pobieranych świadczeń niż pozostali obywatele, trudno sobie wyobrazić poważną reformę systemu ubezpieczeń społecznych bez rozwiązania tego problemu.
Jednak nawet gdyby (co jest zupełnie nieprawdopodobne) udało się wyeliminować czynnik polityczny poprzez utworzenie jakiejś hipotetycznej, niezależnej i apolitycznej komisji składającej się z kompetentnych osób, której zadaniem byłoby ustalanie aktuarialnie prawidłowych składek na świadczenia społeczne, to taka hipotetyczna instytucja i tak nie byłaby w stanie zaprojektować prawidłowo bilansującego się systemu świadczeń. Uniwersalny system ubezpieczeń obejmujący kilkadziesiąt milionów osób, powiązany ze stanem gospodarki, przemianami społecznymi i prawnymi jest tak skomplikowanym ekosystemem, że samo wykonanie prawidłowego pomiaru wymaganego poziomu składek jest zadaniem niewykonalnym.
Całościowe zarządzanie tak złożonym systemem jest zwyczajnie niemożliwe z tych samych powodów, dla których nie jest możliwe efektywne centralne sterowanie gospodarką. To zadanie jest zbyt trudne, by ktokolwiek potrafił je wykonać na tyle dobrze, by efekt był choć trochę zbliżony do znacznie lepszych rezultatów osiąganych przez wolny rynek. Dlatego należy porzucić ideę centralnego zarządzania całością systemu ubezpieczeń społecznych – zarówno poziomem składek, jak i poziomem świadczeń. Znacznie sensowniej byłoby wybrać jeden z tych parametrów, a drugiemu pozwolić swobodnie kształtować się na rynku. Dopóki zarówno poziom składek jak i poziom świadczeń ustalane są urzędowo, system zawsze będzie albo wytwarzał deficyt, albo nadwyżkę (przy czym to drugie jest mniej prawdopodobne).
Trzy sensowne opcje…
Dopóki państwo będzie ustawowo ustalać jednocześnie i poziom składek i poziom świadczeń, system nigdy nie będzie finansowo niezależny i pozostanie zakładnikiem wydarzeń politycznych. Jeśli chcemy stworzyć finansowo stabilny system ubezpieczeń społecznych, mamy do wyboru trzy możliwości.
Pierwsza opcja polega na pozostaniu przy ustawowej regulacji wysokości świadczeń, (np. minimalnej emerytury, wysokości zasiłków chorobowych itd.), ale pozostawieniu rynkowi swobody ustalenia składek za te świadczenia. Świadczenia byłyby wypłacane przez prywatnych ubezpieczycieli, a nie przez monopol FUS. Pracodawca nadal byłby zobowiązany do ubezpieczania swoich pracowników, ale mógłby to robić wykupując polisę w dowolnym autoryzowanym towarzystwie ubezpieczeniowym.
Ponieważ towarzystwa działają po to, by przynosić zyski, poziom składek przez nie wyznaczony będzie wystarczający do zaspokojenia przyszłych świadczeń, a ponieważ jednocześnie działają one na wolnym rynku, poziom składek będzie konkurencyjny. Dzięki temu system będzie ekonomiczny i finansowo stabilny.
Taki system nie odbiera politykom możliwości decydowania o wysokości świadczeń. Różnica polega na tym, że tym razem nie mogą tego robić bez konsekwencji, bo każdy ustawowy wzrost świadczeń ubezpieczyciele natychmiast przełożą na wzrost składek. Tego typu system mógłby zastąpić istniejący system ubezpieczeń rentowych, wypadkowych i chorobowych. W taki sposób działają systemy zabezpieczeń Workers Compensation w USA i Employers Liability w Wielkiej Brytanii.
Druga możliwość to rozwiązanie odwrotne. Tym razem państwo ustawowo decyduje o wysokości składek, ale nie o wysokości świadczeń. W Polsce znamy to rozwiązanie z tzw. II filaru systemu ubezpieczeń. Ustawa nakazuje przekazanie 7 proc. wynagrodzenia na zakup ustalonego produktu ubezpieczeniowego, ale dokładna wysokość świadczenia (mówiąc w dużym skrócie) ustalana będzie poprzez konkurujące firmy ubezpieczeniowe.
Warto pamiętać, że 12 proc. wynagrodzenia pracowników ciągle jeszcze trafia do wspólnego worka FUS. Większość ubezpieczenia emerytalnego, które musimy kupować, nadal podlega więc podwójnej ustawowej regulacji – zarówno składek, jak i świadczeń.
Trzecia możliwość zaprojektowania stabilnego systemu ubezpieczeń społecznych polega na całkowitym zrezygnowaniu z obowiązku płacenia składek na system ubezpieczeń społecznych i pozostawieniu pracownikom decyzji, czy i jaką część swojego dochodu chcą przeznaczać na ubezpieczenia socjalne. Tak działa np. III filar systemu ubezpieczeń, prywatne ubezpieczenia medyczne i tysiące innych usług finansowo-ubezpieczeniowych.
…i jedna bezsensowna
Każda z trzech wymienionych możliwości ma swoje wady i zalety, ale wszystkie trzy rozwiązania gwarantują stabilność finansowego kręgosłupa systemu ubezpieczeń, bo pozostawią wolnemu rynkowi swobodę kształtowania przynajmniej jednego z dwóch głównych parametrów systemu – albo poziomu składek, albo poziomu świadczeń.
Czwarta – najgorsza możliwość – to system, którego zarówno przychody jak i wydatki reguluje ustawa. Taki system mamy dzisiaj w Polsce.
Co dalej?
Reforma z roku 1999 była pierwszym krokiem w kierunku wprowadzenia choćby częściowego rachunku ekonomicznego do systemu ubezpieczeń społecznych. Niekiedy pojawiają się głosy krytyki mówiące, że świadczenia z II filaru będą niskie i że w związku z tym stary, czyli I filar jest lepszy. Nie byłoby wcale dziwne, gdyby faktycznie tak się okazało. W ciągu ostatnich kilku lat stary system otrzymał z budżetu kilkaset miliardów złotych, zaś OFE nie dostały ani złotówki. Każdy system subsydiowany przez podatników jest przyjemny dla tych, którzy pobierają subsydia.
Zamiast narzekać, że OFE obnażają ponurą finansową rzeczywistość systemu ubezpieczeń, należy reformować resztę systemu w podobnym duchu. Ryzyko inwestycyjne można przecież ograniczyć zmieniając listę dopuszczalnych aktywów. Warto dokończyć prywatyzację systemu emerytalnego poprzez likwidację I filaru. Trzeba włączyć rolników do wspólnego systemu ubezpieczeń. FUS-owi trzeba też odebrać monopol na ubezpieczenia rentowe, wypadkowe i chorobowe, i pozwolić rozwinąć się konkurencyjnemu rynkowi tych świadczeń. Tylko w ten sposób uda się oddzielić system ubezpieczeń społecznych od polityki i zagwarantować mu finansową stabilność.
JAN IWANIK
Autor jest aktuariuszem z praktyką w Polsce, USA i Wielkiej Brytanii