Plan zagospodarowania przestrzennego jest instrumentem prawnym, służącym do zarządzania terenami gminy. Nie oznacza to jednak, że właściciel nieruchomości, którego interes ucierpiał na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, skazany jest na łaskę gminy.
Uchwalając plan, decyduje się o przeznaczeniu i zagospodarowaniu określonej przestrzeni, która jest przedmiotem partykularnych praw podmiotów prywatnych. Tak więc gmina stoi niejednokrotnie przed trudnym wyborem, który wiąże się ze swoistym wyważeniem interesu publicznego i prywatnego. Z uwagi na doniosłość uregulowań związanych z własnością, prawo to chronione jest przez ustawodawcę także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochronę tę urzeczywistniają z kolei przepisy, przyznające właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości możliwość dochodzenia odszkodowania w konkretnych sytuacjach, związanych z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Warto zaznaczyć, że prawo przyznaje właścicielowi wiele możliwości działania i to w różnych fazach wprowadzania nowego planu takich jak np. roszczenia odszkodowawczego.
Samodzielność planistyczna gminy
Zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą samodzielności planistycznej gminy, należy podkreślić, że jej organy poprzez zmianę planu mogą praktycznie w swobodny sposób kształtować przeznaczenie nieruchomości. Trudno też doszukać się w przepisach obowiązku poinformowania wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych objętych planem o zmianach miejscowego planu. Wspomniane ograniczenia z punktu widzenia właścicieli są jednak uzasadnione ze względu na czasochłonność wdrażania inwestycji. Odszkodowanie zaś jest najmniej inwazyjnym środkiem do zaspokojenia ich roszczeń.
W rozważaniach, związanych z problematyką wspomnianego odszkodowania, należy zacząć od odpowiedzi na pytanie: w jakich przypadkach otwiera się możliwość przed właścicielem nieruchomości skorzystania ze wspomnianego roszczenia?
Otóż uprawnienie to powstaje w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Może się również zdarzyć, że nieruchomość w wyniku wprowadzonych zmian nie spełnia, bądź nie może spełniać, określonych funkcji, czy wręcz nie ma możliwości korzystania z niej w sposób dotychczasowy. Przykładem jest nieruchomość mieszkaniowa, która usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie powstającego lotniska lub wysypiska śmieci, traci możliwość pełnej realizacji swoich zadań, chociażby zapewnienia odpowiedniego komfortu życia.
Złożenie roszczenia
Mamy więc do czynienia z dwiema sytuacjami, gdzie właściciel bądź użytkownik wieczysty mogą skorzystać z roszczenia odszkodowawczego. Po pierwsze, gdy w efekcie działań planistycznych, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Zamiast roszczenia odszkodowawczego można żądać wykupienia przez gminę nieruchomości lub jej części(art. 36 ust.1 PlanZagospPrzestrzU).
Istotny jest tu bezpośredni związek między określonym żądaniem a poniesiona szkodą. Poza tym, o czym warto wspomnieć, gmina może zaproponować nieruchomość zamienną. Po podpisaniu umowy zamiany między gminą, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, wszelkie jego uprawnienia do pozostałych roszczeń wygasają. Po drugie, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie skorzystał z powyższych roszczeń i zbył nieruchomość – może żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust.3 PlanZagospPrzetrzU). Wysokość odszkodowania w tym przypadku ustalana jest na dzień sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust.1 PlanZagospPrzetrzU). Przy czym, co istotne termin „zbycie” używany jest w ustawie w kontekście przeniesienia prawa własności w drodze czynności odpłatnej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2011 r.). Obniżenie wartości nieruchomości obliczane jest pod kątem różnicy jej wartości, w okresie przed i po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Poniesiona szkoda (czyli wspomniana wyżej różnica) zostaje określona przez uprawnionego rzeczoznawcę. Z jednej strony przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narzucają właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu obowiązku powołania biegłego. Z drugiej zaś przyjmuje się, że zainteresowany podmiot, który kieruje wniosek do gminy o odszkodowanie (lub inne żądanie) z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, powinien znać przybliżony rozmiar szkody. Poniesioną stratę oczywiście wskazuje we wniosku. Gmina natomiast wspólnie z poszkodowanym wybiera rzeczoznawcę, który dokona określonej wyceny nieruchomości.
Trzeba podkreślić, że organ prowadzący postępowanie nie powinien wkraczać w kompetencje rzeczoznawcy oraz oceniać merytorycznej zasadności operatu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2010 r.). Sąd ten uzasadnia, że organ prowadzący postępowanie nie posiada określonej wiedzy i wiadomości specjalnych, którymi dysponuje zawodowy biegły majątkowy. Oznacza to, że kompetencje gminy w tym zakresie należy ograniczyć do formalnej weryfikacji operatu szacunkowego. Nie należy jednak zapominać, że również sami poszkodowani nie mogą ingerować w zasadność opinii rzeczoznawcy. Jakakolwiek bowiem ingerencja zainteresowanych wpłynęłaby negatywnie na wartość dowodową dokumentu. Ostatecznie organy gminy decydują o wysokości przyznanego odszkodowania. Właściciele i użytkownicy wieczyści mają jednak możliwość domagania się w postępowaniu cywilnym kwoty wyższej od wskazanej w decyzji dotyczącej odszkodowania.
Możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego jest ograniczona w czasie. Zgodnie z art. 37 ust. 3 PlanZagospPrzetrzU właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości mają 5 lat na złożenie stosownego wniosku. Termin zaczyna biec od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W wyroku z dnia 11 marca 2011 r. Sąd Najwyższy wskazał, że spór o odszkodowanie nie będzie mógł się toczyć przed sądem po upływie terminu zawitego do dochodzenia tego roszczenia. Tak więc upływ tego terminu będą brały sądy powszechne z urzędu (termin ten naturalnie nie podlega przywróceniu), co będzie z kolei stanowiło przesłankę do odrzucenia powództwa. Złożenie wniosku do odpowiedniego organu gminy przed upływem wspomnianego terminu przerywa jego bieg, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przed sądem. Nie będzie już wtedy stanowił przeszkody upływ pięcioletniego terminu zawitego. Oprócz wyżej wspomnianego terminu do złożenia wniosku, w art. 37 ust. 9 PlanZagospPrzetrzU mamy określony kolejny, 6-miesięczny, w ramach którego gmina wykonuje obowiązek wyznaczony konkretnym roszczeniem. Uchybienie temu terminowi skutkuje możliwością ubiegania się odsetek od przyznanego odszkodowania.
Konflikt interesów
Jak już było wcześniej wspomniane gmina decydując się na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi brać pod uwagę zarówno interes prywatny, jak i publiczny. Z perspektywy gminy każda chęć zagospodarowania w określony sposób przestrzeni może się wiązać z kolejnymi przeszkodami natury finansowej. Gmina oprócz uwzględnienia interesu prywatnych podmiotów musi bowiem brać pod uwagę ewentualne koszty: wycen nieruchomości oraz ewentualnych odszkodowań. Znane są przypadki, gdzie gmina – po przygotowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dalszego procedowania (opinie komisji rady miejskiej, uchwała rady miejskiej), wycofuje się z jego realizacji, właśnie z powodu ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, co do których wcześniej nie miała wiedzy. Z perspektywy inwestorów z kolei wszelkie zmiany w momencie wdrażania projektu mogą przynieść olbrzymie straty finansowe. Do tego należy dodać punkt widzenia okolicznych mieszkańców i każda zmiana planu staje się złożonym procesem. Oto przykład takiej sytuacji z perspektywy interesu inwestora.
Otóż drobny deweloper nabył nieruchomość od gminy w drodze przetargu. Niezabudowana działka wielkości ok. 1500 m była- według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, w zabudowie jedno i wielorodzinnej. Wysoką cenę działki miało zrekompensować wybudowanie dwóch kilkukondygnacyjnych domów wielorodzinnych. Biznesplan, przygotowany dla banku, umożliwił zaciągnięcie kredytu na inwestycję. Po zakupie i staraniach inwestora o wydanie pozwolenia na budowę we właściwych komórkach organizacyjnych, na skutek protestów sąsiadów, organy gminy przystąpiły do zmiany miejscowego planu. W następstwie wprowadzonej zmiany została dodana klauzula o braku możliwości wybudowania domu w drugiej linii zabudowy. W związku z tym została wstrzymana procedura wydania pozwolenia na budowę. Po zmianie miejscowego planu, inwestor mógł już wybudować jeden budynek i to znacznie mniejszy. Deweloper wystąpił więc o odszkodowanie z powodu znaczącego spadku wartości nieruchomości. Widać tu konflikt interesów między inwestorem, a okolicznymi mieszkańcami. W dodatku gmina z jednej strony chciała uwzględnić „szerszy” interes w miejscowym planie, ale z drugiej podważyła swoją wiarygodność jako partnera zaufania publicznego.
Przykładów podobnych sytuacji jest więcej. Chociażby przypadek, gdzie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała, że zakupione działki gruntu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną (po wcześniejszym podziale większych działek, gdzie posadowione były w pierwszej linii zabudowy domy mieszkalne), stały się nieruchomością pozbawioną prawa zabudowy. Miejscowy plan wykluczał taką możliwość, ponieważ byłaby to zabudowa w drugiej i trzeciej linii.
W analizie roszczeń odszkodowawczych należy wziąć pod uwagę również sytuację, gdzie stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku osoba, która uzyskała odszkodowanie z powodów określonych w art. 36 PlanZagospPrzetrzU, będzie obowiązana do zwrotu równowartości odszkodowania. Nietrudno wyobrazić sobie trudności w wyegzekwowaniu wydanych na konkretny cel środków, pochodzących z uwzględnionego żądania.
Kilka możliwości
W razie uchwalenia nowego lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu przysługuje szereg innych uprawnień. Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.”. W ust. 2 cytowanego artykułu jest zastrzeżenie, że nie można dwukrotnie zaskarżyć tej samej uchwały. Tak więc po oddaleniu skargi, kolejna nie przysługuje. Można również wystąpić do organów gminy z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak widać uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bardzo często wiąże się z odpowiadającymi temu roszczeniami po stronie prywatnej. Żądania te często przyjmują charakter wniosków o odszkodowanie, ponieważ jest to droga z dwóch powodów najpewniejsza. Po pierwsze dlatego, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie daje gwarancji uwzględnienia jej. Po drugie dlatego, że pozostałe uprawnienia wiążą się niejednokrotnie z określonymi, dodatkowymi czynnikami. Przy wykupie nieruchomości lub jej części, właściciel musi wykazać istotne ograniczenie własnych uprawnień w stosunku do korzystania z tej nieruchomości. Z kolei przy wymianie, zawarcie stosownej umowy w głównej mierze zależy od dobrej woli organów gminy.
Autor: Rafał Najda, prawnik, Kancelaria Prawna Piszcz, Norek i Wspólnicy
Wojciech Boczoń
