Stanowisko Instytut Jagiellońskiego ws. regulacji sektora pożyczek pozabankowych

MF pracuje nad regulacją sektora pożyczek pozabankowych. Według Instytutu Jagiellońskiego rejestr firm pożyczkowych, który jest jednym z pomysłów na regulację,  będzie prostym narzędziem dla konsumentów umożliwiającym sprawdzenie czy firma działa zgodnie z prawem. Wymóg prowadzenia działalności pożyczkowej w formie spółki kapitałowej umożliwi jej dodatkową weryfikację, a wyższy próg kapitału zakładowego utrudni działanie nieuczciwym podmiotom. Natomiast ustanowienie limitu kosztów pożyczki stworzy poważne zagrożenie dla konsumentów i sektora pozabankowego działającego zgodnie z prawem.

Poprawa bezpieczeństwa pożyczkobiorców i kredytobiorców

Polacy mają problemy z obsługą swojego zadłużenia. Według raportu BIG InfoMonitor 2,287 mln osób w Polsce nie reguluje terminowo swoich zobowiązań. Chociaż między czerwcem a wrześniem 2013 roku liczba osób z kłopotami finansowymi spadła, to zaledwie o 10 tys. osób. Całkowite zaległe zadłużenie wynosi 39,03 mld zł, natomiast według danych Narodowego Banku Polskiego całkowite prywatne zadłużenie Polaków wynosi 552,6 mld zł. Media pokazują dramatyczne historie ludzi, którzy wpadli w pętlę zadłużenia i tracą swój majątek, próbując spłacać jedne kredyty drugimi.

Co można zrobić, żeby zwiększyć bezpieczeństwo finansowe Polaków? Według Ministerstwa Finansów należy uregulować rynek pożyczek pozabankowych, czyli udzielanych przez firmy pożyczkowe, a nie przez banki. Obecnie trwają prace nad projektem założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawy – Prawo bankowe oraz niektórych innych ustaw.  Czy ustawowe zapisy uchronią Polaków przed nadmiernym zadłużeniem?

Rozsądna regulacja

Bezpieczeństwo finansowe Polaków zależy od wielu czynników, a nie tylko od ograniczenia sektora pozabankowych usług finansowych. Według szacunków dr. Piotra Białowolskiego ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie wartość pożyczek udzielonych przez firmy pożyczkowe może wynosić ok. 2,3-2,5 mld zł. To niewielka kwota w zestawieniu z kwotą ponad 130 mld zł – bo tyle wynoszą bankowe kredyty konsumpcyjne dla osób prywatnych. Sektor pozabankowych pożyczek pomimo nieporównywalnej skali do działalności bankowej, dobrze się rozwija w Polsce, dlatego w opinii Instytutu Jagiellońskiego, należy go uregulować. Trzeba to jednak zrobić rozsądnie. Przeregulowanie odniesie skutek odwrotny od zamierzonego – klienci i firmy zaczną omijać zbyt restrykcyjne przepisy, uciekając w szarą strefę, gdzie nie ma żadnej kontroli.

W dyskusji na temat nadmiernego zadłużenia Polaków i branży pożyczkowej pojawiają się postulaty wprowadzenia limitu kosztów pożyczki. Tymczasem to nie wysokie koszty obsługi małych pożyczek (średnia wartość pożyczki w sektorze pozabankowym wynosi od 100zł do 1 500 zł).) niosą ryzyko pętli zadłużenia, ale raczej wyższe kwoty, które rodzą wieloletnie zobowiązania. Takie kredyty są udzielane przez sektor bankowy.

W tym kontekście, prawdziwym problemem zadłużonych Polaków jest źle działająca ustawa o upadłości konsumenckiej, która miała umożliwić wychodzenie z pętli zadłużenia. W 2011 roku złożono 1875 wniosków o ogłoszenie upadłości konsumenckiej (Ministerstwo Sprawiedliwości nie podaje nowszych danych). Upadłość ogłoszono w przypadku zaledwie… 36 osób! Jeżeli zestawimy tę liczbą z ponad dwoma milionami Polaków, którzy nie spłacają na czas swoich wierzytelności, możemy postawić tezę, że upadłość konsumencka to fikcja – procedura jest bardzo skomplikowana (wymaga pomocy profesjonalistów), droga (co najmniej kilkanaście tysięcy złotych) i nie dla wszystkich dostępna (m.in. trzeba mieć majątek).

Prace nad ustawą

Podczas konferencji uzgodnieniowej dotyczącej projektu regulacji rynku finansowego, w której wzięli udział przedstawiciele sektora, partii politycznych oraz instytucji administracji rządowej, strony przedstawiły propozycje, które mogą zwiększyć bezpieczeństwo konsumentów.

Podstawową kwestią jest zagadnienie stworzenia rejestru firm pożyczkowych. Po spełnieniu jasno określonych kryteriów każda firma otrzymywałaby wpis do niniejszego rejestru. W taki sposób klienci dostaliby proste narzędzie – będą mogli np. na stronie internetowej zweryfikować, czy dana firma faktycznie istnieje. Ukróci to sytuacje, w których przestępcy zakładają firmy-słupy, które pobierają prowizje za możliwość udzielenia pożyczki, a następnie znikają z wpłaconymi pieniędzmi. W opinii Instytutu jest to pomysł wymagający jak najszybszej realizacji.

Podobnie jak drugi postulat zgłaszany przez Ministerstwo Finansów – obowiązek wykazania się odpowiednim kapitałem. W opinii Instytutu jednak sugerowana przez MF kwota 60 tys. zł jest zbyt niska. Tyle kosztuje otworzenie biura i zatrudnienie pracownika. Branża pożyczkowa postuluje, żeby kapitał tego typu firmy wynosił co najmniej 1 mln zł. Według Instytutu Jagiellońskiego tak wysoko postawiony próg mógłby ograniczyć konkurencję. Optymalna wysokość kapitału potrzebnego do uruchomienia firmy pożyczkowej powinna wynosić około 500 tys. zł, co byłoby kompromisem między bezpieczeństwem konsumentów, a wolnością gospodarczą i możliwością otwierania mniejszych, np. działających tylko w regionie firm.

Kolejnym słusznym postulatem jest również wymóg prowadzenia działalności pożyczkowej w formie spółki kapitałowej. Komisja Nadzoru Finansowego od wielu lat domaga się prowadzenia różnego rodzaju działalności okołofinansowej właśnie w tej formie, ponieważ spółki kapitałowe wymagają rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, wykazania posiadania odpowiedniego kapitału, mają jasno zdefiniowane organy i zakresy ich odpowiedzialności, muszą też składać coroczny raport do Krajowego Rejestru Sądowego.

 

Limit to przeregulowanie

Wśród pomysłów na regulacje, które mają zapewnić konsumentom bezpieczeństwo znajduje się także ustawowe ograniczenie maksymalnego poziomu kosztów kredytu konsumenckiego. Jest to pomysł, który wymaga pogłębionej analizy, ponieważ skutki regulacji mogą być odwrotnie od zakładanych i mogą stanowić przeregulowanie. Takie propozycje powinny być poprzedzane szczegółową oceną wpływu, przede wszystkim na konsumentów, ale także na rynek kredytów konsumenckich. Tego typu analizy nie zostały przeprowadzone. Brak też wyliczeń, na podstawie  których Ministerstwo Finansów zaproponowało wysokość tego limitu na poziomie 30 proc.

Tymczasem należałoby wziąć pod uwagę dwa scenariusze. Zbyt wysoki poziom limitu doprowadzi do ustanawiania go przez firmy pożyczkowe na maksymalnym dopuszczalnym poziomie, nawet jeśli obecnie jest on niższy, np. limit kosztów zostanie ustanowiony na poziomie 50 proc. to firmy, które pobierają opłaty na poziomie 40 proc. z pewnością je podniosą. Trudno mówić w tym wypadku o ochronie konsumentów. Znacznie bardziej niebezpieczne jest jednak ustanowienie go poniżej rynkowej równowagi. Podmioty, działające zgodnie z prawem, dla których działalność przestanie być zasadna ekonomicznie znikną z rynku.  Pozostaną tylko ci, którzy wymyślą sposób na obejście prawa. Jednym z nich z pewnością będzie rejestracja spółek za granicą, które formalnie będą udzielać pożyczek, na podstawie prawa w kraju rejestracji – w ten sposób działają firmy pożyczkowe w Niemczech, gdzie zaostrzono przepisy. Oczywiście w tej sytuacji klienci podlegają słabszej ochronie prawnej. Czy o to chodzi ustawodawcy?

Jakie konsekwencje będzie to miało dla konsumentów? Część z nich pozbawiona zostanie możliwości pożyczania w firmach pożyczkowych i zwróci się do lombardów. Jest to o wiele gorsze rozwiązanie z co najmniej dwóch powodów: lombardy od lat omijają obowiązujące je przepisy dotyczące limitu kosztów, formalnie odkupując od klientów przedmioty, które są dawane w zastaw, a następnie rozwiązując umowę w zamian za odstępne. Polacy, którzy zaczną korzystać z usług lombardów, nie będą chronieni przez prawo, ponieważ formalnie będą zawierać zupełnie inne umowy. Każdy rynek, na którym pojawiają się różnego rodzaju limity i obostrzenia, budzi też zainteresowanie półświatka, który będzie zainteresowany udzielaniem pożyczek, ale tylko na swoich zasadach, zupełnie poza kontrolą państwa.

Tymczasem, z firm pożyczkowych korzysta według różnych szacunków między 1,5 mln a 1,8  mln osób, ok. 4 mln ludzi w Polsce pracuje na podstawie umów cywilnoprawnych (śmieciowych), a ok. 70 proc. osób poniżej 30. roku życia ma właśnie tego typu umowy. Te osoby są praktycznie wykluczone z sektora bankowego, ponieważ nie posiadają umowy o pracę. Czy ustawodawca myśląc o limitowaniu kosztów działalności firm pożyczkowych zastanowił się nad konsekwencjami dla tych osób? Czy wziął pod uwagę fakt, że alternatywą dla osób nieposiadających umowy o pracę, w przypadku zniknięcia z rynku firm pożyczkowych będą tylko lombardy i szara strefa? Czy planuje rozwiązania rekompensujące wykluczenie z sektora bankowego?

Zakazy państwa a wolny rynek

Każdy moment, w którym państwo zaczyna ingerować w jakiś rynek właśnie w taki sposób jak wprowadzając np. limit kosztów, jest bardzo dyskusyjny i newralgiczny. Przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, czy dana regulacja jest niezbędna, czemu ma służyć i jaki będzie miała wpływ na rynek. Regulacją nie jest ograniczanie konkurencji, wolności gospodarczej, czy działanie skutkujące eliminacją podmiotów działających na rynku zgodnie z prawem. Ceny paliw na stacjach benzynowych ani chleba czy wędliny w sklepach spożywczych nie są regulowane przez państwo. Po ustaleniu limitu na jakimś poziomie, zawsze pojawi się pytanie, czy ten poziom jest optymalny dla rynku, kto może zostać z niego wyeliminowany ponieważ ma wyższe koszty funkcjonowania, a kto na nim zarabia. Jest wiele innych narzędzi lepiej regulujących rynek i nie stwarzających tak dużego zagrożenia systemowego.

Podkreślamy jeszcze raz: według Instytutu Jagiellońskiego rejestr firm pożyczkowych będzie prostym narzędziem dla konsumentów umożliwiającym sprawdzenie czy firma działa zgodnie z prawem. Wymóg prowadzenia działalności pożyczkowej w formie spółki kapitałowej umożliwi jej dodatkową weryfikację, a wyższy próg kapitału zakładowego utrudni działanie nieuczciwym podmiotom. Natomiast ustanowienie limitu kosztów pożyczki stworzy poważne zagrożenie dla konsumentów i sektora pozabankowego działającego zgodnie z prawem.

Jak ochronić Polaków przed pętlą zadłużenia?

Oprócz regulacji ustawowych państwo powinno także zadbać o edukację obywateli w zakresie podstawowych pojęć dotyczących rynku finansowego, tak by każdy mógł zweryfikować przedstawiane im oferty i odrzucić te najmniej korzystne. Gdyby Polacy byli lepiej wyedukowani, być może w aferze Amber Gold aż 11 tys. osób nie straciłoby 700 mln zł. Brak wiedzy, niezależnie od obostrzeń i regulacji zawsze jest wykorzystywany przez nieuczciwych graczy.

Instytut Jagielloński postuluje, by Ministerstwo Finansów po pierwsze przeanalizowało obowiązujące prawo i jego zastosowanie, po drugie podeszło do kwestii regulacji rynku rozsądnie i rozważyło konsekwencje, szczególnie w zakresie wprowadzenia limitu kosztów, dla konsumentów i dla rynku.

Instytut Jagielloński