Sytuacja prawna w kwestiach związanych z podziałem kompetencji pomiędzy organami Narodowego Banku Polskiego wygląda następująco.
Organy NBP
Organami NBP są: Prezes Narodowego Banku Polskiego, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd. Przesądza o tym artykuł 227 Konstytucji RP. Rozwiązanie to powtarza ustawa o Narodowym Banku Polskim. W ustawie dokonano podziału kompetencji pomiędzy tymi organami. W ostatnich dniach uwaga koncentruje się przede wszystkim na kompetencjach Prezesa NBP i Zarządu NBP w związku z publicznymi dyskusjami na temat zgodności z prawem decyzji i rozstrzygnięć podejmowanych przez te organy.
Kompetencje Zarządu NBP
Zgodnie z artykułem 17 ustawy o Narodowym Banku Polskim, działalnością NBP kieruje Zarząd Narodowego Banku Polskiego. Zarząd uprawniony jest do tego, aby określić zakres działalności oraz organizację wewnętrzną zarówno Centrali NBP jak i pozostałych jednostek organizacyjnych. Zarząd jest także uprawniony do tego, żeby określić zasady organizacji i podziału zadań w Narodowym Banku Polskim. Na podstawie tych upoważnień ustawowych Zarząd uchwalił regulamin organizacyjny NBP.
Kompetencje Prezesa NBP
Jeśli chodzi o kompetencje Prezesa NBP, to – po pierwsze – Prezes przewodniczy pozostałym organom Narodowego Banku Polskiego to znaczy Radzie Polityki Pieniężnej oraz Zarządowi. Prezes NBP reprezentuje Narodowy Bank na zewnątrz. Prezes NBP jest przełożonym wszystkich pracowników Narodowego Banku Polskiego. I wreszcie to prezes NBP jest upoważniony do tego, żeby wyznaczać wiceprezesom do kierowania działy pracy w Narodowym Banku Polskim. Jeśli chodzi o trzeci organ NBP – Radę Polityki Pieniężnej – kompetencje Rady związane są z realizowaniem zadań związanych z polityką pieniężną. To co koncentruje teraz uwagę mediów związane jest z kompetencjami Zarządu i Prezesa NBP.
To Zarząd kieruje działalnością NBP i to Zarząd jest upoważniony ustawowo do tego żeby określić organizację i podział zadań w NBP. Natomiast Prezes NBP jest uprawniony do tego, żeby wyznaczyć wiceprezesom Narodowego Banku Polskiego działy pracy do kierowania. Istotne znaczenie dla rozpoznania tej sytuacji kompleksowo ma fakt, iż w skład Zarządu NBP wchodzi Prezes jako przewodniczący, wiceprezesi oraz pozostali członkowie NBP. Jeśli chodzi o pozycję prawną wiceprezesów jest ona uregulowana przede wszystkim w tej części ustawy, która jest poświęcona prezesowi NBP. Wiceprezesi nie są organami NBP, są to członkowie Zarządu wyposażeni w pewne dodatkowe uprawnienia i kompetencje ale nie są organami NBP.
Regulamin organizacyjny NBP
Opierając się na delegacji ustawowej, Zarząd Narodowego Banku Polskiego wydał regulamin organizacyjny NBP. W tym regulaminie określono organizację NBP i podział zadań pomiędzy poszczególne jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne oraz osoby zajmujące stanowiska kierownicze w Narodowym Banku Polskim. To, na czym obecnie koncentruje się uwaga, to jest instytucja prawna upoważnionego członka Zarządu. W 2001 roku – do wówczas obowiązującego regulaminu organizacyjnego – została wprowadzona konstrukcja prawna upoważnionego członka Zarządu. Polega to na tym, iż Zarząd NBP w tymże regulaminie przesądził, iż Prezes NBP może upoważnić wskazanego przez siebie członka Zarządu do sprawowania – w imieniu Prezesa – bieżącego nadzoru nad podporządkowanymi Prezesowi NBP jednostkami organizacyjnymi. Istotny – z punktu widzenia oceny całokształtu sytuacji – jest fakt, iż ta konstrukcja prawna została wprowadzona do regulaminu w 2001 roku.
Do tego rozwiązania powrócił Zarząd Narodowego Banku Polskiego w listopadzie 2007 roku. Istotą wprowadzonej wówczas zmiany było przecięcie wątpliwości interpretacyjnych związanych z instytucją upoważnionego członka Zarządu, a mianowicie nie było dla wszystkich jasne i oczywiste czy Prezes NBP – w ramach upoważnienia udzielonego przez Zarząd – jest uprawniony, żeby upoważnić więcej niż jednego członka Zarządu do sprawowania w jego imieniu bieżącego nadzoru nad działalnością podporządkowanych prezesowi jednostek organizacyjnych. Dlatego w listopadzie 2007 roku wprowadzono zapis o charakterze korekty redakcyjnej, który te wątpliwości przesądza w tym kierunku, iż upoważnionych przez prezesa NBP członków Zarządu może być więcej niż jeden.
Kontrowersja
Obecnie publiczne dywagacje dotyczą tego, w jaki sposób to rozwiązanie związane z konstrukcją upoważnionego członka Zarządu ma się do zapisu ustawowego, który mówi, iż prezes NBP wyznacza wiceprezesom do kierowania działy pracy w Narodowym Banku Polskim. Pojawiły się wątpliwości, iż udzielone Prezesowi w regulaminie organizacyjnym przez Zarząd koliduje z rozwiązaniem zawartym w ustawie.
Kolizji nie ma, dlatego że w ustawie o Narodowym Banku Polskim jest udzielona delegacja dla prezesa Narodowego Banku Polskiego do wyznaczania wiceprezesom działów pracy do kierowania. Natomiast Zarząd Narodowego Banku Polskiego upoważnił prezesa NBP, aby w zakresie tego co Prezes pozostawił sobie do kierowania, mógł on upoważnić członka zarządu do sprawowania bieżącego nadzoru nad podległymi prezesowi komórkami, w imieniu prezesa.
Kierowanie i nadzór
Znaczenie podstawowe ma tutaj rozróżnienie pomiędzy kierowaniem a nadzorem, wykonywanie funkcji kierowniczych i wykonywanie bieżącego czy sprawowanie bieżącego nadzoru w imieniu prezesa NBP. Kierowanie, to są uprawnienia władcze. Natomiast nadzór to są uprawnienia głównie kontrolne. Ten kto jest uprawniony do sprawowania nadzoru nie ma uprawnień kierowniczych, nie ma uprawnień władczych. Uprawnienia władcze, kierownicze pozostają przy prezesie Narodowego Banku Polskiego. W związku z tym nie można mówić, iż zachodzi kolizja pomiędzy rozwiązaniami zawartymi w ustawie o Narodowym Banku Polskim, a regulaminem organizacyjnym NBP. Co więcej, regulamin został wydany na podstawie delegacji ustawowej – upoważnienia do określenia zasad podziału zadań w ramach NBP. W związku z tym, rozwiązanie polegające na tym, iż prezes NBP może upoważnić wskazanego przez siebie członka Zarządu do sprawowania bieżącego nadzoru jest rozwiązaniem, które nie koliduje z regulacją ustawową, jest rozwiązaniem wydanym na podstawie delegacji ustawowej. Nie ma tutaj podstaw, aby można było uznać, iż taka kolizja zachodzi, co z kolei mogłoby skutkować uznaniem, że regulamin organizacyjny jest niezgodny w tej części z regulacją ustawową.
Opinia Departamentu Prawnego NBP
Regulamin organizacyjny Narodowego Banku Polskiego, jako regulacja wewnętrzna, za każdym razem jest opiniowany przez Departament Prawny NBP. Tak było dawniej i tak jest obecnie. Regulamin organizacyjny – ten który obowiązywał w 2001 roku – był opiniowany przez Departament Prawny NBP. Negatywna opinia Departamentu Prawnego spowodowałaby, iż zmiany w tym regulaminie nie weszłyby w życie. Po prostu tej zmiany by nie wprowadzono. Kiedy regulamin organizacyjny był w 2001 roku wprowadzony przy udziale Departamentu Prawnego NBP, nie było mnie wtedy w składzie kierownictwa Departamentu Prawnego. W 2007 roku, w innym składzie, byłem członkiem kierownictwa Departamentu Prawnego. Kierownictwo w nowym składzie także nie miało wątpliwości, że rozwiązania prawne są w pełni zgodne z regulacją ustawową. Mamy tutaj ciągłość instytucjonalną, chociaż ciągłości personalnej nie ma. Rozwiązania ustawowe były zatem akceptowane przez Departament Prawny działający w różnych układach personalnych. Zmiany dotyczące upoważnionego członka Zarządu były wprowadzone po to, żeby unowocześnić zarządzanie Narodowym Bankiem Polskim.
Obecna Ustawa o NBP ma już jedenaście lat. W związku z tym chodziło o to aby rozwiązania organizacyjne przyjęte w ramach NBP na podstawie delegacji ustawowych na podstawie uprawnień danych przez ustawodawcę organom Narodowego Banku Polskiego dostosować do wyzwań jakie pojawiają się w związku ze zmianami rzeczywistości, które następują w sposób naturalny.
Wątpliwości RPP
Departament Prawny nie miał wątpliwości co do tego, iż rozwiązania w Narodowym Banku Polskim są rozwiązaniami zgodnymi z ustawą i z najlepszymi praktykami. Ale te wątpliwości pojawiły się na Radzie Polityki Pieniężnej. Rada uzyskała sygnał od pierwszego zastępcy prezesa Narodowego Banku Polskiego, iż są uzasadnione wątpliwości, co do tego, czy te rozwiązania, są rozwiązaniami zgodnymi z ustawą. I Rada – w ramach powołanej przez siebie grupy roboczej – ustaliła, iż celowym jest pozyskanie zewnętrznych opinii prawnych. Grupa robocza wskazywała, iż te opinie prawne powinny być uzyskane z grona osób, które ci niektórzy członkowie Rady Polityki Pieniężnej uważają – i słusznie – za uznane autorytety z dziedziny prawa, głównie prawa konstytucyjnego. Wymieniane były nazwiska pana profesora Winczorka, pana profesora Safiana, pana profesora Gebetnera i pana profesora Kosikowskiego.
Informacja o tym została przekazana kierownictwu Departamentu Prawnego przez Prezesa NBP, przewodniczącego Rady Polityki Pieniężnej. Na zlecenie Prezesa NBP odjęliśmy próbę pozyskania opinii prawnych z kręgu określonego przez członków RPP. Udało nam się, uzyskać opinie. Sporządzili je: pan profesor Winczorek wspólnie z panem profesorem Staweckim i pan profesor Jaroszyński. Są to osoby o uznanym autorytecie. Te opinie zostały przez Narodowy Bank Polski, w trybie zgodnym z regulacjami ustawy o Narodowym Banku Polskim i z regulacjami wewnętrznymi.
Opinie te w pełni potwierdziły zgodność regulacji obowiązujących w Narodowym Banku Polskim i decyzji, które na podstawie tych regulacji zostały podjęte. Opinie są jednoznaczne. Nie ma wątpliwości co do tego, że rozwiązania, które w Narodowym Banku Polskim obowiązują, są zgodne z prawem.
Gdy wspomniane opinie były już gotowe, okazało się, iż niektórzy członkowie Rady Polityki Pieniężnej skupieni właśnie w ramach tej grupy roboczej, zwrócili się do Prezesa NBP – jako przewodniczącego Rady Polityki Pieniężnej – o podjęcie kroków formalnych w celu zawarcia umów ze wskazanymi przez siebie ekspertami zewnętrznymi. Okazało się – to była pisemna informacja z 22 grudnia – że owi członkowie Rady Polityki Pieniężnej przeprowadzili rozmowy, oraz zaangażowali trzech ekspertów, powierzając im przygotowanie opinii prawnych dotyczących obowiązków wiceprezesów oraz pozostałych członków Zarządu (W odpowiedzi na pytanie z Sali wymienieni zostali: prof. dr hab. Jacek Jagielski, prof. dr hab. Cezary Kosikowski i prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak). W swym piśmie, owi członkowie RPP poinformowali przewodniczącego, że określona została też wysokość wynagrodzenia dla tych ekspertów zewnętrznych i poinformowano, że jest przygotowana jakaś umowa ramowa, która ma być zawarta z tymi ekspertami. Niestety, ta umowa ramowa nie została przewodniczącemu Rady ani Departamentowi Prawnemu przekazana. Członkowie RPP, podpisani pod tym pismem, zwrócili się do przewodniczącego Rady z prośbą o podjęcie kroków formalnych w celu zawarcia stosownych umów. 28 stycznia ekspertyzy prawne, które miały być przedmiotem tych umów, zostały przekazane przez członków RPP, skupionych w grupie roboczej, przewodniczącemu RPP.
Problem formalno-prawny
Rada Polityki Pieniężnej, a tym bardziej jej poszczególni członkowie, nie mają upoważnień do tego, aby zawierać w imieniu Narodowego Banku Polskiego umów. Nie mają uprawnień do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych w imieniu NBP. Narodowy Bank Polski – co do zasady – reprezentuje Prezes. Przepisy ustawy o NBP określają, kto może skutecznie – w imieniu Narodowego Banku Polskiego – składać oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych. Są to: Prezes NBP samodzielnie oraz dwie osoby spośród członków Zarządu lub pełnomocników ustanowionych przez prezesa lub też Zarząd Narodowego Banku Polskiego. Rada Polityki Pieniężnej nie jest tutaj, ani – tym bardziej – jej poszczególni członkowie, upoważniona do tego, aby tego rodzaju umowy z ekspertami zewnętrznymi czy jakimikolwiek innymi osobami, zawierać.
Sytuacja z formalnego punktu widzenia wygląda więc w ten sposób, iż pozyskane zostały trzy opinie prawne, co do których NBP nie ma tytułu prawnego, żeby tymi opiniami się posługiwać. NBP ma prawo, ma tytuł prawny, żeby wykorzystywać i posługiwać się opiniami prawnymi przygotowanymi przez panów profesorów Winczorka, Staweckiego i Jaroszyńskiego. Natomiast wada prawna tych czynności, które zostały dokonane przez niektórych członków Rady Polityki Pieniężnej, sprawia, iż nie mamy tytułu prawnego, żeby w sposób formalny te trzy pozostałe opinie, trzy ekspertyzy wykorzystywać. To znaczy, że nie możemy ich traktować jako oficjalne dokumenty, które to dokumenty, w naszej ocenie, mogą być podstawą podejmowania – czy to przez służbę prawną Narodowego Banku Polskiego, czy to przez organy Narodowego Banku Polskiego – jakichkolwiek decyzji.
Mamy zatem dwie opinie prawne, które zostały pozyskane zgodnie z procedurami na podstawie skutecznie zawartych umów i jednocześnie są trzy opinie, co do których można powiedzieć, iż ich pozyskanie jest obciążone bardzo poważną wadą prawną.
