Mija 5 lat od powołania KNF

Minęło 5 lat od powołania Komisji Nadzoru Finansowego – urzędu, który objął nadzór nad polskim rynkiem finansowym.

Dyskusja na temat zintegrowanego nadzoru trwała już zanim powstał pomysł, by takim nadzorem objąć instytucje finansowe działające w Polsce. Było w niej sporo sceptycyzmu. Również w „Gazecie Bankowej” nie oszczędzaliśmy pomysłu likwidacji m.in. GINBU i KNUiFE – na rzecz KNF. Spróbujemy podsumować pięć  pierwszych lat działalności KNF i przypomnieć najważniejsze decyzje pierwszego przewodniczącego Komisji.

W bólach zrodzona Komisja Nadzoru Finansowego powstała 19 września 2006 r. na mocy Ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Premierem był wówczas już nie Kazimierz Marcinkiewicz, który jako premier dążył do przyjęcia ustawy, lecz Jarosław Kaczyński, zaś ministrem finansów – Zyta Gilowska. Jednak to  Cezary Mech, wiceminister finansów, był pomysłodawcą i realizatorem zintegrowanego nadzoru. Paweł Pelc  pisał wówczas na swoim blogu: „Według doniesień prasowych najpoważniejszym kandydatem na stanowisko przewodniczącego KNF jest Cezary Mech. Sądzę, że jako świetny fachowiec, doświadczony  organizator, a także osoba odpowiedzialna za prace nad ustawą może zapewnić płynne przeprowadzenie skomplikowanego procesu integracji i stabilność nadzoru nad rynkiem finansowym”.

Stało się inaczej i szefem nowej zintegrowanej Komisj i Nadzoru Finansowego został Stanisław Kluza. Były główny ekonomista BGŻ, prezes BGK, a także minister finansów w przerwie pomiędzy pierwszą a  drugą „kadencją” Zyty Gilowskiej. Upatrywano w tym nawet nieprawidłowości z uwagi na wcześniejszą rolę Kluzy w Banku Gospodarki Żywnościowej kontrolowanego przez holenderski Rabobank. Pikanter i i dodawał fakt, że skłócone z polskim rządem Eureko to również kapitał holenderski. Wszystko jednak rozeszło się po  kościach i do tematu holenderskich pieniędzy już nie wracano.

Budowa nowego urzędu miała się odbyć dwuetapowo. Ledwie powstała Komisja przejęła początkowo (I etap) nadzór nad rynkiem kapitałowym, ubezpieczeniowym i emerytalnym. W Komisji powstał także czwarty pion zajmujący się polityką rozwoju rynku finansowego i polityki międzysektorowej, który miał m.in. nadzorować konglomeraty finansowe. Tym samym likwidacji uległy Urząd Komisji Papierów Wartościowych i Giełd oraz Urząd Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych.

Prace organizacyjne

W pierwszym roku działalności KNF nadzorem objętych było 15 otwartych funduszy emerytalnych i 15 zarządzających nimi towarzystw oraz 5 pracowniczych funduszy emerytalnych zarządzanych prze 5 towarzystw. Komisja objęła również kontrolę nad 64 zakładami ubezpieczeniowymi działającymi w Polsce, a jej zadaniem był nadzór prewencyjny, informacyjny i kontrolny nad ich działalnością. Ponadto w sferze zainteresowań KNF znalazł się rynek kapitałowy i towarowy. Komisja podjęła działania także o charakterze międzysektorowym, które obejmowały m.in. nadzór nad agentami, brokerami i pośrednikami ubezpieczeniowymi, akwizytorami OFE, maklerami papierów wartościowych i giełd towarowych oraz doradcami inwestycyjnymi. Równolegle prowadzona była współpraca w ramach Unii  Europejskiej i na forum międzynarodowym.

Jednak pierwszy rok działalności KNF był dopiero początkiem burzliwej drogi do objęcia nadzoru nad całym rynkiem finansowym w Polsce. Stanisław Kluza organizował dopiero urząd, a trzy miesiące działalności, podczas których największą energię spożytkowano na zagospodarowanie pracowników nieistniejących już urzędów, nie zadowalały ani podległych KNF instytucji, ani ustawodawców. Dopiero rok  2007 pokazał, że Kluza, powołany przez premiera Jarosława Kaczyńskiego, nie będzie malowanym przewodniczącym. Manifestował swoją niezależność i niezawisłość. Musiał również stoczyć walkę z Zytą Gilowską, która razem z prezesem NBP próbowała pomniejszyć rolę KNF i nie dopuścić do przejęcia przez Kluzę nadzoru nad bankami.

Według stanu na 31 grudnia 2007 r. w skład Urzędu Komisji wchodziły:

• Pion Nadzoru Rynku Kapitałowego – wykonujący zadania z zakresu nadzoru nad rynkiem kapitałowym

• Pion Nadzoru Ubezpieczeniowego – wykonujący zadania z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego

• Pion Nadzoru Emerytalnego – wykonujący zadania z zakresu nadzoru emerytalnego

• Pion Polityki Rozwoju Rynku Finansowego i Polityki Międzysektorowej – wykonujący zadania w zakresie działań mających na celu rozwój rynku finansowego i jego konkurencyjności oraz nadzoru nad konglomeratami finansowymi

• Pion Organizacyjny – wykonujący zadania z zakresu obsługi finansowej, kadrowej i organizacyjnej Komisji oraz Urzędu Komisji

• Gabinet Komisji – wykonujący zadania dotyczące bezpośredniej obsługi Komisji, Przewodniczącego Komisji i Zastępców Przewodniczącego

• Pion Prawno-Legislacyjny – wykonujący zadania z zakresu obsługi prawnej, a ponadto

• Samodzielne Stanowisko ds. Ochrony Informacji Niejawnej
• Samodzielne Stanowisko ds. Kontroli Wewnętrznej oraz Obrony Cywilnej.

Wojna o banki

W tym czasie trwały już także prace przygotowujące KNF do przejęcia nadzoru nad bankami. Tu jednak zaczęło iskrzyć. Media ponownie rozpisywały się nad rolą Komisji i zasadnością włączenia do jej zadań nadzoru nad rynkiem bankowym. Miało to umniejszać rolę Narodowego Banku Polskiego i stwarzać –  zdaniem minister finansów Zyty Gilowskiej i prezesa NBP Sławomira Skrzypka – niebezpiecznie duże  pole do nadużywania władzy i pogrążenia polskiego rynku finansowego w chaosie.

20 sierpnia 2007 r.  przewodniczący Kluza wydał oświadczenie w sprawie projektu nowelizacji Ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym:

„Pełna integracja nadzoru finansowego w KNF przyniesie korzyści polskiej gospodarce i systemowi finansowemu, a przede wszystkim klientom instytucji finansowych. Promowany przez Ministerstwo Finansów (MF) i Narodowy Bank Polski (NBP) projekt nowelizacji uchwalonej w 2006 r. Ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym budzi wątpliwości. Absolutną koniecznością jest dalsza praca projektodawców nad uwagami zgłoszonymi przez KNF oraz skonsultowanie projektu z Europejskim Bankiem Centralnym (EBC) i Urzędem Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE). W sytuacji kiedy prawdopodobne jest  skrócenie kadencji obecnego parlamentu, do Sejmu RP powinny trafiać jedynie projekty najważniejsze i dobrze przygotowane. Pospieszne nadanie projektowi dalszego biegu, bez starannie przeprowadzonego procesu legislacyjnego, eksperckiej analizy i merytorycznej dyskusji, nie byłoby przykładem stanowienia dobrego prawa”.

Próba zamachu na młodziutki nadzór nie powiodła się i 1 stycznia 2008 r. Stanisław Kluza przejął kontrolę nad rynkiem bankowym. Wieloletni szef nadzoru bankowego przy NBP Wojciech Kwaśniak poszedł w odstawkę, a NBP niechętnie oddawał swoje kompetencje. Kluza natomiast miał się zmierzyć z największą, najtrudniejszą i wzbudzającą najwięcej kontrowersji fuzją banków Pekao i BPH. Fuzją, pod
którą zmienione zostało Prawo bankowe.

KNF w liczbach

Podsumowując rok 2007, pierwszy pełny rok pracy komisji, należy zwrócić uwagę na sprawne połączenie dwóch poprzednio funkcjonujących urzędów (KNUiFE i KPWiG) oraz zakończenie przygotowań do integracji z nadzorem bankowym. Komisja zmieniła również praktyki rynkowe w zakresie uwzględniania VAT w odszkodowaniach z OC. Po raz pierwszy pod lupę nadzoru poszły reklamy funduszy inwestycyjnych, które zdaniem Stanisława Kluzy powinny w sposób rzetelny informować nieprofesjonalnych klientów o ryzyku jakie wiąże się z inwestowaniem w fundusze. W przypadku funduszy inwestycyjnych Komisja miała wyjątkowo dużo pracy w 2007 r. Lawinowo wzrosła liczba składanych wniosków dotyczących funduszy, a mimo to były one rozpatrywane szybko, szybciej niż dotychczas.

Nie zapominajmy również o zatwierdzeniu przez Komisję 130 prospektów emisyjnych i 450 aneksów.  Skoro już o giełdzie i inwestowaniu mowa, to przypomnieć też trzeba, że komisja doprowadziła do rozpoczęcia przewodu sądowego w cywilnej sprawie wytoczonej w imieniu oszukanych klientów władzom byłego już WGI Domu Maklerskiemu. W listopadzie 2007 r. Polska, podobnie jak inne kraje UE, powinna była implementować unijną dyrektywę MIFiD. Komisja przygotowała stosowne regulacje, jednak dyrektywa nie została zaimplementowana. Nawaliło, jak zwykle w takich przypadkach, Ministerstwo Finansów, które na przebrnięcie przez niezbędne prace i poddanie pod głosowanie w Sejmie niezbędnych aktów prawnych potrzebowało kolejnych kilku lat. Słowem – Komisja nie próżnowała i tylko w pierwszym roku działalności (do września 2007) m.in.:

• nałożyła 29 kar pieniężnych na łączną kwotę 2,3 mln zł (2 towarzystwa emerytalne, dom maklerski, 15 osób fizycznych, 2 spółki publiczne i zakład ubezpieczeń);

• wszczęła 34 postępowania administracyjne i 41 postępowań wyjaśniających dotyczących nieprawidłowości na rynku finansowym;

• przekazała do prokuratury 43 zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa;

• rozpatrzyła 941 skarg na zakłady ubezpieczeń, 983 skargi na OFE i 271 skarg na podmioty rynku kapitałowego;

• wydała 7 zezwoleń na prowadzenie działalności maklerskiej;

• wydała 8 zezwoleń na wykonywanie działalności przez TFI i 2 zezwolenia na rozszerzenie działalności przez TFI;

• wydała 70 zezwoleń na utworzenie funduszy inwestycyjnych;

• przeprowadziła 11 kompletnych kontroli OFE, PTE oraz banków depozytariuszy;

• sprawdziła pod względem formalnoprawnym 24,4 tys. sprawozdań spółek publicznych;

• wydała 67 pozwoleń na pośrednictwo finansowe, dokonała 12 wpisów na listę agentów inwestycyjnych, 52 wpisów na listę maklerów papierów wartościowych i 15 na listę maklerów giełd towarowych, 21osób wpisała na listę doradców finansowych;

• przeprowadziła 7 egzaminów brokerskich;

• wydała 207 interpretacji przepisów prawnych, 858 opinii prawnych i 132 opinie w sprawie umów zawieranych przez Urząd KNF;

• występowała w 22 sprawach toczących się przed sądami administracyjnymi i w 35 sprawach wszczętych przed sądami powszechnymi;

• objęła projektami edukacyjnymi 670 nauczycieli i konsultantów metodycznych związanych z ponadgimnazjalną edukacją finansową i ekonomiczną;

• objęła ok. 20 tys. uczniów projektami „Lekcja przedsiębiorczości – Nie ma zysku bez ryzyka” i „Giełda papierów wartościowych i rynek kapitałowy”.

W następnych latach jak grzyby po deszczu zaczęły powstawać m.in. kolejne projekty edukacyjne oraz konkursy dla studentów na prace magisterskie i doktorskie. W marcu 2008 r. rozpoczął działalność Sąd Polubowny przy KNF, który zajmuje się rozpatrywaniem sporów między uczestnikami całego rynku finansowego, w szczególności między odbiorcami usług finansowych a podmiotami podlegającymi nadzorowi KNF.

Powstanie Sądu Polubownego poróżniło KNF ze Związkiem Banków Polskich, przy którym działa Arbitraż Bankowy. Kompetencje obu organizacji pokrywają się w pewnej części i to właśnie stało się kością niezgody. Do dziś jednak wśród klientów (głównie banków) panuje przekonanie, że ani Sąd Polubowny przy KNF, ani Arbitraż Bankowy nie są organami, które w sposób dostateczny zaspokajają potrzebę konsumentów.

Ciemne chmury nad przewodniczącym

W pięcioletniej jak dotąd historii KNF zdarzały się również wpadki. Już na początku swojej działalności Stanisław Kluza jako szef komisji dostał reprymendę od Komisji Europejskiej. Poszło o koordynatora projektu ds. pomocy Bułgarom w budowie instytucji nadzorującej tamtejszy rynek finansowy, najbliższego współpracownika szefów KNF – Adama Płocińskiego. Morgen Jung-Olsen z Komitetu Sterującego projektem budowy zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym w Bułgarii z ramienia UE skomentował wówczas tę nominację: „Pragniemy przypomnieć, że od początku podkreślaliśmy, iż należy delegować eksperta z doświadczeniem w dziedzinie nadzoru zintegrowanego, której to propozycji niestety nie spełniono”. W Brukseli mówiono również, że Płociński to wstyd dla KNF, ale na szefach polskiego nadzoru takie rewelacje nie robiły wrażenia.

W 2009 r. przez media przebiegła lotem błyskawicy wiadomość, że Kluza popadł w konflikt interesów zatwierdzając 37 prospektów przygotowanych przez IDMSA. „Gazeta Finansowa” napisała wówczas: „Prawie wszystkie, bo aż 35 z nich (czyli 94 proc.) miały braki prawne. KNF nie zauważył w tych prospektach pominięcia lub błędnie podanych przynajmniej 400 istotnych informacji: w tym niepełnych danych o udziałach menedżerów w innych spółkach czy zarządach firm. Część prospektów zawierała bardzo dużo, czasem znaczących błędów. Ponadto mamy poważne przesłanki, by przypuszczać, że przynajmniej w jednym przypadku KNF świadomie zatwierdziła prospekt, który był sporządzony niezgodnie z prawem, a urzędnicy mogli manipulować członkami Komisji”. („KNF, Kluza i 35 wadliwych projektów” „Gazeta Finansowa” online, 27.11.2009 r.).

Inną wpadką przewodniczącego Kluzy i całego nadzoru finansowego było wymowne milczenie w sprawie „Porozumienia Chopin” zawartego w tajemnicy przed rynkiem przez Pekao, Pirelli RE i UniCredit. Na mocy tego porozumienia z banku Pekao przetransferowano do Pirelli 1,4 mld euro. Kluza nie zajął stanowiska, nie zażądał wyjaśnień, nie pochylił się nad tajną umową. Bank Pekao natomiast grał przewodniczącemu na nosie jeszcze długo. Wbrew rekomendacji KNF dotyczącej zatrzymania zysku w banku i niewypłacania dywidendy (dotyczyło to wszystkich banków i ich zysków za 2007 r.), wypłacił akcjonariuszom horrendalną dywidendę – 125 proc. zysku, czyli ponad 2,5 mld zł. Rzecznik banku, Arkadiusz Mierzwa tłumaczył nawet, że to zabieg techniczny, że po fuzji z BPH przepisano zysk tego banku do kapitału rezerwowego i cała sprawa jest niepotrzebnie rozdmuchana. Sprawą jednak miała się zająć KNF, ale i tym razem rozeszło się po kościach.

Primum non nocere

Podsumowując pięcioletnią niemalże działalność Komisji Nadzoru Finansowego znajdziemy zarówno sukcesy jak i wydarzenia, które nie stanowią powodu do chluby. Przyznać jednak należy, że ostrożność jaką zalecała bankom KNF w kwestii walutowych kredytów mieszkaniowych (Rekomendacja S) i kilka innych zaleceń, w tym Rekomendacja T, pozwoliły ustrzec polskich klientów przed skutkami kryzysu, który odczuli najbardziej kredytobiorcy zza oceanu. Stanisław Kluza dość jednoznacznie wypowiadał się o ostrożnościowej polityce. W jednym z wywiadów dla „Gazety Bankowej” („Z dużą dozą ostrożności”, 26 maja 2009 r.) powiedział: „Prowadząc politykę nadzorczą musimy uwzględniać mniej i bardziej pesymistyczne scenariusze i kierować się zasadą daleko idącej ostrożności”.

Źródło: Gazeta Bankowa