Ustawa z 2000 r. była kilka razy nowelizowana. Każda jej nowelizacja budziła kontrowersje i objęta była badaniem Trybunału Konstytucyjnego. Zapadło wiele wyroków, a często były one wydawane przez trybunał w pełnym składzie. Prawie nigdy nie zapadały jednomyślnie.
W opinii ekspertów z Instytutu Stefczyka, przyczyną istniejącego stanu jest po prostu zła regulacja prawna, oderwana od warunków ekonomicznych, w jakich funkcjonują spółdzielnie mieszkaniowe. Pracując nad nową Ustawą o spółdzielniach, zarówno byłemu prezydentowi RP, jak i obecnemu, prawnicy zwracali uwagę na niedoskonałości dotychczasowej regulacji, a także na brak możliwości sensownej jej nowelizacji, która uwzględniałaby złożoność i specyfikę problemów tam występujących. Także Instytut Stefczyka podkreśla konieczność podjęcia prac nad uchwaleniem nowej ustawy – eksperci są zgodni, że należy ją napisać od początku, gdyż kolejne nowelizacje jedynie psują i pogłębiają sprzeczności, uniemożliwiając racjonalne funkcjonowanie spółdzielni i zarządzanie zasobami mieszkaniowymi.
Ścierające się koncepcje
Przyjęta przez Ustawę z 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach koncepcja nieznanych wcześniej polskiemu prawu spółdzielczych praw do lokali typu lokatorskiego oraz do lokali typu własnościowego, wywołała znaczne reperkusje prawne. Szczególnie krytykowano konstrukcję spółdzielczego prawa do lokalu typu lokatorskiego, które nie mogło przekształcić się w spółdzielcze prawo typu własnościowego. Dopiero w 1972 r. taką możliwość wprowadzono drogą pozaustawową w spółdzielniach lokatorsko-własnościowych (nowy typ spółdzielni). Przekształcenie to odbywało się jednak na warunkach ekonomicznych. Jedynie członkowie, którzy dokonali spłaty zaciągniętego przez spółdzielnię kredytu, jednorazowo mogli skorzystać z ulg i bonifikat, przyznawanych jednak pod warunkiem, że nie dokonają w określonym terminie zbycia takiego przekształconego prawa na rzecz osób trzecich.
Z chwilą wejścia w 1982 r. w życie ustawy Prawo spółdzielcze, sytuacja w zasadzie nie zmieniła się, z jednym zastrzeżeniem – znalazł się w niej przepis, regulujący instytucję przekształcenia spółdzielczego prawa lokatorskiego w spółdzielcze prawa własnościowe. Do 1990 r. przekształceniu mogły ulegać tylko prawa do lokalu typu lokatorskiego w prawa do lokalu typu własnościowego. Nie można natomiast było dokonać przekształcenia prawa lokatorskiego ani prawa własnościowego, w odrębną własność lokalu.
Na początku lat 90. ścierały się dwie koncepcje. Pierwsza z nich sprowadzała się do dokonania modyfikacji przepisów prawa spółdzielczego. Druga, bardziej radykalna, zmierzała zarówno do przekształcenia prawa własnościowego, jak również prawa lokatorskiego w prawo odrębnej własności lokali. Ta druga koncepcja zwyciężyła dopiero w 2000 r. i znalazła swoje odzwierciedlenie w Ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Koncepcja ta wywołała i wywołuje nadal wiele kontrowersji, ponieważ bardzo często, z przyczyn natury obiektywnej, spółdzielnie nie są w stanie przekształcić praw lokatorskich bądź własnościowych w odrębną własność lokali (np. brak tytułu prawnego w postaci prawa wieczystego bądź prawa własności w stosunku do gruntu, na którym wzniesiono budynek, czy niespłacenie przez spółdzielnie kredytów zaciągniętych na budowę).
Za złotówkę wbrew logice
– Wiele kontrowersji budziło spółdzielcze prawo do lokalu typu własnościowego, które w 2005 r. zostało ostatecznie uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z konstytucją – zauważa prof. Henryk Cioch z UMCS w Lublinie, przewodniczący Rady Naukowej Instytutu Stefczyka. – Powstał jednak problem w odniesieniu do spółdzielni, w których nie można było ustanowić odrębnej własności lokali, a jedynie spółdzielcze prawo do lokalu typu własnościowego. Dlatego nowelizacja Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z 2007 r., zamiast uwzględnić ten stan, zawarła regulacje uniemożliwiające ustanawianie własnościowych praw do lokali oraz wbrew logice wymusza uwłaszczanie za symboliczną złotówkę przez spółdzielnie osób, które nadal dysponują lokatorskimi prawami do lokali. Szczególnym, budzącym niesmak, zjawiskiem było wprowadzenie przez tę nowelizację przepisów karnych dla opornych członków władz spółdzielni.
Wprowadzenie możliwości przekształceń praw lokatorskich w odrębną własność lokali za symboliczną złotówkę spowodowało również oburzenie tych członków spółdzielni mieszkaniowych, którzy wcześniej dokonali przekształceń na warunkach ekonomicznych płacąc często po kilkadziesiąt tysięcy złotych i zaciągnęli na ten cel kredyty komercyjne, które nadal spłacają.
– Nie należy jednak zapominać, że nowelizacja Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dokonana w czerwcu 2007 r., podyktowana została m.in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2005 r., który w zasadzie uznał ustanawianie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu za niezgodne z konstytucją – zastrzega prof. Henryk Cioch. – Nie zgadzam się z tezą, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, na skutek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz w następstwie kolejnych nowelizacji Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zostało zrównane z prawem własności.
Powiększanie chaosu
Ostatni wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 2008 r., zdaniem prof. Ciocha, pociągnie za sobą konieczność dokonania kolejnej nowelizacji Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Za niekonstytucyjne trybunał uznał przepisy określające warunki finansowe przekształcenia spółdzielczych praw do lokali typu lokatorskiego, bądź typu własnościowego. Sprzedaż za tak zwaną symboliczną złotówkę narusza bowiem art. 21 ust. 2 konstytucji oraz art. 64 ust. 2 i 3 konstytucji. Zdaniem trybunału, ingerencja w stosunki własnościowe spółdzielni uznana została za nieproporcjonalną. Trybunał uznał też, że w przypadku przekształcenia spółdzielczych praw w odrębną własność lokali, spółdzielnie tracą własność bez stosownego ekwiwalentu. Takie wkroczenie w prawo własności narusza przepis art. 64 Konstytucji. Ponadto za niekonstytucyjny uznany został przepis zobowiązujący spółdzielnie do przewłaszczenia w trzymiesięcznym terminie od momentu złożenia wniosku. Niedotrzymanie tego terminu, pociągające za sobą sankcje karne, trybunał również uznał za niekonstytucyjne.
– Rodzi się jednak pytanie, jaki sens ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, skoro te przepisy, które zostały uznane za niekonstytucyjne, utracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw – zgłaszają wątpliwość eksperci z Instytutu Stefczyka. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie ma kluczowe znaczenie dla instytucji przekształcenia spółdzielczych praw do lokali w odrębną własność lokalu. Wyrok ten spowodował kolejne niejasności w odniesieniu do tych członków, którzy nie dokonali przekształceń bądź złożyli stosowne wnioski, a spółdzielnie nie zawarły z nimi umów o ustanowienie odrębnej własności.
– Moim zdaniem, ten wyrok zamiast poprawić istniejący stan prawny, powoduje dodatkowy chaos i stawia przed kolejnym wyzwaniem zarówno spółdzielnie, jak i sądy – uważa Henryk Cioch. – Mam wątpliwości, czy w przypadku, gdy spółdzielnia odmówi uwzględnienia wniosku o przekształcenie na obowiązujących warunkach finansowych, sądy będą mogły czy też chciały wydawać orzeczenia zastępujące oświadczenie woli spółdzielni. Moim zdaniem, po tym wyroku stan prawny już diametralnie się zmienił. Nie będę ukrywał, że poza względami prawnymi istotne znaczenie mają względy propagandowo-polityczne. Przypomnę tylko, że dla niektórych partii politycznych, których już nie ma w parlamencie, przekształcenie za symboliczną złotówkę było głównym, sztandarowym, propagandowym hasłem politycznym. Z drugiej strony nie można udawać, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, za które członek zapłacił pełną wartość, jest prawem konstytucyjnym. Byłbym zdecydowanie przeciwny możliwości ustanawiania tego prawa, ponieważ, lapidarnie mówiąc, za produkt czekoladopodobny nie można płacić takiej samej ceny jak za czekoladę. Spółdzielcze prawo własnościowe powinno być jednak utrzymywane w odniesieniu do tych członków, którzy z różnych przyczyn nie chcą przekształcić przysługującego im prawa w odrębną własność lokali, albo gdy z przyczyn obiektywnych nie jest to możliwe.
Finansowe uprzywilejowanie
Według prof. Ciocha, problemy przekształceń spółdzielczych praw do lokali w odrębną własność powinny być pozostawione regulacjom statutowym, gdyż członkowie i powołane przez nich władze spółdzielni są najlepiej zorientowane, na jakich warunkach finansowych przekształcenie w konkretnej spółdzielni jest możliwe, a także czy jest ono w ogóle możliwe. W spółdzielniach, w tym także w spółdzielniach mieszkaniowych, obowiązuje zasada równości. Oznacza ona, że jedna grupa członków nie może być wzbogacana bezzasadnie kosztem innych. Zasada równości nie sprowadza się tylko do zasady „jeden udział jeden głos”, ale ma także wymiar korporacyjno-ekonomiczny, który oznacza, że w zakresie praw i obowiązków, zarówno niemajątkowych jak i majątkowych, wszyscy członkowie powinni względem siebie oraz względem spółdzielni znajdować się w takim samym położeniu, w tym także w wymiarze ekonomicznym.
– Przekształcanie spółdzielczych praw do lokali na tzw. uprzywilejowanych zasadach finansowych oceniałem zawsze negatywnie – podkreśla przewodniczący Rady Naukowej Instytutu Stefczyka. – Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest niezmiernie ważny, ale niestety nie wprowadza on zmian stabilizujących sytuację prawną w tym zakresie, wręcz odwrotnie. Po ogłoszeniu tego wyroku przez dwanaście miesięcy będzie występował stan chaosu. Ażeby temu zapobiec, Sejm obecnej kadencji już powinien rozpocząć pracę nad nowelizacją Ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Najlepiej byłoby, gdyby udało się uchwalić nową ustawę. Jest to jednak chyba moje pobożne życzenie.
TOMASZ BORKOWSKI
