Rozwiązania przyjęte w ustawie przewidują odejście od dotychczasowego modelu nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce, w którym nadzór nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego sprawują trzy odrębne instytucje: Komisja Nadzoru Bankowego, Komisja Papierów Wartościowych i Giełd oraz Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych. Istniejąca struktura nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce działa według następujących zasad:
• krzyżowego członkostwa, zgodnie z którą np. członkiem KNB jest Przewodniczący KPWiG, natomiast Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego, jako członek KNB, jest jednocześnie członkiem KPWiG oraz uczestniczy z głosem doradczym w posiedzeniach KNUiFE,
• wymiany informacji i współpracy przy wykonywaniu nadzoru nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego, której podstawą są przewidziane w regulacjach sektorowych, podpisane i w praktyce realizowane dwustronne porozumienia pomiędzy KNB i KPWiG, a także KNB i KNUiFE,
• powołania Komitetu Koordynacyjnego do spraw Konglomeratów Finansowych, w skład którego wchodzą wszyscy członkowie trzech Komisji.
Polski system finansowy, którego najważniejszą częścią jest sektor bankowy, odznacza się obecnie stabilnością i bezpieczeństwem. Świadczą o tym m.in. oceny instytucji międzynarodowych: Komisji Europejskiej, Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego. Pozytywna ocena polskiego systemu nadzoru nad sektorem finansowym została potwierdzona przez ekspertów Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego podczas tegorocznej misji w ramach Programu Oceny Sektora Finansowego. Polski nadzór bankowy wypracował przez lata wysoką pozycję w środowisku międzynarodowym. Przedstawiciele banku centralnego uczestniczą w pracach międzynarodowych instytucji zajmujących się problematyką nadzoru bankowego: Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego, Komitetu Europejskich Nadzorców w Londynie oraz Komitetu Nadzoru Bankowego przy Europejskim Banku Centralnym.
Uchwalony przez Sejm projekt ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, w miejsce sprawdzonego i dobrze funkcjonującego nadzoru sektorowego, wprowadza krańcowo odmienny model scentralizowany, w ramach którego w jednej instytucji skupiony byłby nadzór bankowy, emerytalny, ubezpieczeniowy, nadzór nad rynkiem kapitałowym, nad instytucjami pieniądza elektronicznego oraz nadzór uzupełniający.
Nowe rozwiązania wprowadza się pomimo zupełnego braku merytorycznego uzasadnienia dla przeprowadzania tak radykalnych zmian w sprawnie działającym systemie nadzorczym w Polsce i wbrew opinii zdecydowanej większości fachowców. Jednocześnie nie występują żadne zobowiązania międzynarodowe, powodujące konieczność połączenia nadzorów. Co więcej, doświadczenia ostatnich lat pokazują, że integracja nadzorów dokonuje się przy utrzymaniu wiodącej roli banku centralnego. Wreszcie, polski model nadzorczy jest dostosowany do specyfiki sektora finansowego w Polsce.
Na brak przesłanek do wprowadzenia nadzoru zintegrowanego zwraca również uwagę MFW w oświadczeniu końcowym Misji Konsultacyjnej MFW z maja br., w którym stwierdzono: „(…) pragniemy wyrazić swój niepokój w związku z zapowiadanymi ostatnio przez rząd propozycjami powołania zintegrowanego urzędu nadzoru finansowego. Aktualnie obecność konglomeratów finansowych – standardowy powód wprowadzenia zintegrowanego urzędu nadzoru finansowego -jest minimalna i bieżące porozumienia w sprawie zarządzania powiązaniami międzysektorowymi są zgodne z potrzebami Polski w tym zakresie.(…) Szybko zmieniające się modele wzrostu kredytów nie dopuszczają możliwości zmniejszenia zakresu nadzoru ani kompetencji nadzorczych. Tak więc, o ile instytucja zintegrowanego nadzoru finansowego może być dobrym rozwiązaniem na późniejszym etapie rozwoju, to brak jest argumentów zdecydowanie przemawiających za wprowadzeniem takiej instytucji na bieżącym etapie; jest natomiast szereg argumentów, które przemawiają przeciwko takiemu rozwiązaniu w obecnej chwili. Gdyby rząd chciał realizować ten pomysł, musiałby podjąć dokładne przygotowania, aby zapewnić, że nowa instytucja będzie posiadać strukturę zarządzania niezależną od wpływów politycznych oraz wystarczające uprawnienia i kompetencje umożliwiające wykorzystanie najlepszych praktyk międzynarodowych. Należałoby również przeprowadzić analizę kosztów i korzyści.”’ Podobne stanowisko przedstawił również Europejski Bank Centralny, w opinii z dnia 9 marca br. dotyczącej przedmiotowego projektu. Trzeba podkreślić, że już w 2001 r. EBC opowiedział się za potrzebą utrzymania udziału banków centralnych w nadzorze bankowym. Stanowisko takie EBC podtrzymał po raz kolejny w swojej opinii wydanej 2 sierpnia br.
Analizy przeprowadzone w Narodowym Banku Polskim i Międzynarodowym Funduszu Walutowym wskazują na poważne zagrożenia dla stabilności systemu bankowego i efektywności prac nadzoru bankowego związane z centralizacją nadzoru finansowego, takie jak:
• dezorganizacja pracy nadzoru bankowego związana z łączeniem nadzorów i ryzyko utraty najlepszych fachowców,
• niedostosowanie nowych rozwiązań do specyfiki krajowego rynku finansowego, na którym nie występują obecnie konglomeraty finansowe; podkreśla to MFW w cytowanym wyżej raporcie z misji badającej system finansowy w Polsce w 2006 r.,
• ryzyko utraty nagromadzonego przez lata dorobku i – w efekcie – marginalizacja polskiego nadzoru bankowego, zarówno w kraju jak i gremiach międzynarodowych.
Należy jednocześnie podkreślić dodatkowe zagrożenia, a mianowicie:
• Przed nadzorem bankowym stoją nowe zadania związane z wprowadzeniem Nowej Umowy Kapitałowej (NUK), która zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2007 r. NUK będzie największym jak dotąd, według obecnych przewidywań, zadaniem organizacyjnym, przed jakim staną nadzory bankowe i banki w Europie. NUK wprowadza zupełnie nowe zagadnienia i regulacje (np. modele ryzyka kredytowego, nowe zasady szacowania adekwatności kapitałowej banków), których wprowadzanie zakończy się dopiero w 2011 r.
• Należy liczyć się z niebezpieczeństwem przekształcania w oddziały ważnych systemowo banków będących własnością banków z krajów unijnych, a co za tym idzie radykalnego ograniczenia roli nadzoru goszczącego w nadzorowaniu tych instytucji. Prawie 70% aktywów polskiego sektora bankowego stanowi własność zagranicznych banków, głównie z krajów UE. Zgodnie z obowiązującymi w Unii zasadami, banki te – mając obecnie formę prawną filii – podlegają polskiemu nadzorowi, który ściśle współpracuje z nadzorcami banków dominujących. Współpraca ta układa się dobrze dzięki zaufaniu, jakim inni nadzorcy darzą polski nadzór. Proponowane zmiany i nieuniknione zaburzenia w sprawowaniu nadzoru mogą jednak podważyć to zaufanie i w efekcie skłonić zagranicznych właścicieli z UE do przekształcania obecnych filii w oddziały, które podlegałyby wówczas nadzorowi innego kraju.
• Zmiana następuje w sytuacji, gdy nie da się wykluczyć występowania istotnego ryzyka wstrząsów na światowych rynkach finansowych. Światowe rynki mogą działać bardziej burzliwie i stawiać większe wymagania krajom, które nie zbudowały jeszcze dojrzałej gospodarki rynkowej.
Oprócz zasadniczych zagrożeń związanych z koncepcją docelową, chciałbym jeszcze zwrócić uwagę na jeden aspekt. Otóż z dniem wejścia w życie ustawy, Prezesa NBP pozbawia się funkcji przewodniczącego Komisji Nadzoru Bankowego. W konsekwencji przewodniczącym KNB ma być przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, który jednocześnie nie byłby przełożonym pracowników GINB – organu wykonawczego KNB. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, ich przełożonym jest bowiem Prezes NBP. NBP będzie także pokrywał wydatki związane z działalnością GINB. Jest to układ sprzeczny z zasadami racjonalnego kierowania instytucjami.
Narodowy Bank Polski wielokrotnie przedstawiał swoje uwagi w trakcie prac rządowych i parlamentarnych dotyczących łączenia nadzorów. Zasadnicze zastrzeżenia zgłaszały także Europejski Bank Centralny i Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Krytyczne uwagi przedstawiały również inne podmioty, m.in. Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, Związek Banków Polskich, Krajowy Związek Banków Spółdzielczych, Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych, Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych. Niestety, mimo tych krytycznych uwag prace nad projektem prowadzone były w nadzwyczaj szybkim tempie, nieuzasadnionym ze względu na wagę sprawy. Nie było reakcji na uwagi zgłaszane w trakcie uzgodnień i konsultacji. Zabrakło jakiejkolwiek możliwości odbycia merytorycznej dyskusji nad projektowanymi rozwiązaniami.
Szczególne zastrzeżenia budził tryb prac w obu izbach polskiego Parlamentu. Sejmowa Komisja Finansów Publicznych rozpatrzyła projekt ustawy w ciągu zaledwie 4 (dni (12 – 14 i 19 lipca 2006 r.). Uchybiono dotychczasowej praktyce powoływania podkomisji nadzwyczajnej przy pracach nad projektami ustaw o dużym znaczeniu. Komisja przyjęła zasadę odrzucania wszystkich poprawek zgłaszanych przez posłów opozycyjnych. Natomiast w Senacie przegłosowano ustawę bez wprowadzania jakichkolwiek zmian, mimo że Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu zgłosiło aż 49 poprawek legislacyjnych. W ten sposób pozostały w ustawie rażące błędy.
W tym stanie rzeczy jedynie weto Prezydenta RP może zablokować wprowadzenie w życie niebezpiecznej dla kraju ustawy. W związku z tym zwracam się do Pana Prezydenta o niepodpisywanie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.
W załączeniu przekazuję kopie pism Narodowego Banku Polskiego skierowanych do przedstawicieli Rządu i Parlamentu RP w sprawie projektu ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz opinię Europejskiego Banku Centralnego.
Leszek Balcerowicz
Wojciech Boczoń