Między KNF a NBP

Prawo i Sprawiedliwość dążyło wcześniej do stworzenia zintegrowanego nadzoru finansowego – do tej pory Komisji Nadzoru Finansowego podporządkowano już nadzór ubezpieczeń, funduszy emerytalnych i rynku kapitałowego. Nadzór bankowy miał zostać dołączony do tej instytucji z początkiem przyszłego roku. Tymczasem po rozmowach Sławomira Skrzypka, prezesa Narodowego Banku Polskiego, z premierem Jarosławem Kaczyńskim oraz wicepremier Zytą Gilowską wyłoniło się nowe stanowisko – nadzór bankowy ma pozostać w strukturach NBP, przynajmniej do roku 2012. Wymagać to będzie zmiany obowiązującego prawa – Ministerstwo Finansów już wystąpiło z propozycją nowelizacji Ustawy o nadzorze finansowym, z niemałym trudem przeforsowanej wcześniej przez partie koalicyjne. Koalicjanci są nieco zdezorientowani, ale los ustawy wydaje się przesądzony. Poza PiS i zapewne LPR oraz Samoobroną, przygotowywaną przez rząd nowelizację poprze z pewnością PO. Przeciw niej wypowiadają się natomiast posłowie SLD.

Wiadomo, że zwolennikiem jednolitego nadzoru jest Stanisław Kluza, przewodniczący KNF, choć przedstawiciele komisji przyznają, że decyzja będzie zależeć od ustawodawcy. W rozmowie z „Gazetą Bankową” prezes Kluza zauważył, że tendencją europejską jest jednoczenie nadzoru, nie zaś jego rozpraszanie.

– Zintegrowany nadzór finansowy niesie za sobą wiele wartości, które były przedmiotem debaty w trakcie tworzenia Ustawy o nadzorze finansowym w 2006 roku – skomentował dla „Gazety Bankowej” Stanisław Kluza. – Zgodnie z obowiązującym prawem, nadzór bankowy wchodzi do KNF 1 stycznia 2008 r. Zmiana tego stanu wymagałaby nowelizacji ustawy. KNF, dostrzegając oczywiste korzyści dla rozwoju rynku finansowego wynikające z pełnej integracji nadzoru, będzie argumentowała za jak najszybszym zakończeniem tego procesu.

Zdania tego zdaje się nie podzielać Zyta Gilowska.

– Odkładamy na pięć lat łączenie Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego i Komisji Nadzoru Finansowego, między innymi w związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się ostatnio wokół tej sprawy – poinformowała wicepremier Gilowska.

Głównym argumentem za pozostawieniem GINB poza strukturami KNF jest potrzeba zapewnienia stabilności sektora bankowego – ma temu sprzyjać pozostawienie nadzoru nad nim w tych samych rękach. Takie zdanie przeważało w zeszłorocznych dyskusjach nad wprowadzeniem nadzoru jednolitego po stronie jego przeciwników.

Na razie czy na zawsze?

Nie jest jeszcze przesądzone czy nadzór bankowy pozostanie poza KNF bezterminowo, czy też opóźnienie ma charakter czasowy. Politycy PiS nie dają jednoznacznych odpowiedzi, ale stanowisko resortu finansów wydaje się sprzyjać tej drugiej opcji.

– Ministerstwo Finansów nie zamierza odstępować od koncepcji sprawowania jednolitego nadzoru nad rynkiem finansowym – powiedziała „Gazecie Bankowej” Zofia Ogińska, zastępca dyrektora biura ministra. – W związku z uzgodnieniami, będącymi wynikiem dyskusji i spotkania wiceprezesa Rady Ministrów, ministra finansów, pani Zyty Gilowskiej oraz prezesa Narodowego Banku Polskiego, pana Sławomira Skrzypka, planowane jest utworzenie Komitetu Stabilności Finansowej jako ciała koordynującego współpracę instytucji wchodzących w skład sieci bezpieczeństwa finansowego. Utworzenie Komitetu Stabilności Finansowej będzie wiązało się ze zmianami Ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Zakładane jest również przesunięcie terminu przejęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego zadań należących dotychczas do Komisji Nadzoru Bankowego, przewidzianego obecnie w przepisach na 1 stycznia 2008 roku.

– O dokładne powody tej decyzji należałoby pytać pana prezesa Skrzypka i panią premier Gilowską, a także pana prezesa Kluzę – stwierdził w rozmowie z „Gazetą Bankową” poseł Adam Hofman z PiS, przewodniczący komisji bankowej. – Wydaje się jednak, że nie jest to trwałe odejście od docelowego modelu zintegrowanego nadzoru. Jest to raczej podyktowane bieżącą koniecznością wynikającą z problemów funkcjonowania służb, które zajmują się nadzorem bankowym oraz koniecznością zapewnienia pewności sytuacji. Przeniesienie nadzoru bankowego do Komisji Nadzoru Finansowego na obecnym etapie, bez przygotowanych do końca kadr mogłoby spowodować pewne perturbacje na rynku finansowym, a to jest nam dzisiaj niepotrzebne. Wydaje mi się więc, że jest to przede wszystkim wynik oceny bieżącej sytuacji oraz stopnia przygotowania odpowiednich służb.

Posłowie PO również popierają zmianę stanowiska rządu, ale doszukują się w nim nieco innych motywacji.

– W okresie przejściowym jest to z dwóch powodów słuszna decyzja – ocenił Zbigniew Chlebowski, wiceprzewodniczący komisji finansów publicznych. – Po pierwsze sektor bankowy to około 80 procent całego rynku finansowego w Polsce. Po drugie, dzisiaj Komisja Nadzoru Finansowego jest bardzo upolitycznionym ciałem. Dlatego uważam, że nadzór powinien pozostać w Generalnym Inspektoracie Nadzoru Bankowego. Co do zmiany stanowiska PiS, to w tym wypadku widać, że górę wzięło lobby Sławomira Skrzypka, ale myślę, że to może być okres przejściowy, a nie odejście od dążenia do nadzoru zintegrowanego. Chociaż można się tu spodziewać wszystkiego.

Zaangażowany NBP

Zawirowania decyzyjne w sposób nieunikniony muszą spowodować powrót dyskusji na temat ostatecznego kształtu nadzoru. Tym razem być może opcje ścierać się będą nie tylko zgodnie z kluczem partyjnym.

Nowa propozycja spełnia jeden z postulatów Europejskiego Banku Centralnego, który w zeszłym roku opiniował na wniosek ministra finansów polski projekt Ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi. Bank wskazał wówczas jako jedno z możliwych i stosowanych rozwiązań właśnie utworzenie Komitetu Stabilności Finansowej.

– Rozwiązaniem wykorzystywanym dla zapewnienia współpracy pomiędzy bankiem centralnym a niezależnym organem nadzoru finansowego, aprobowanym przez EBC w jego dotychczasowych opiniach, jest ustanowienie „komitetu stabilności finansowej” (względnie „komitetu rynku finansowego”), jako ciała wspierającego współpracę i wymianę informacji pomiędzy właściwymi władzami, włączając w to ministerstwa finansów, przy czym komitet taki przyjmuje wówczas wspólną odpowiedzialność za stabilność oraz regulację systemu finansowego – brzmiała opinia EBC. Wydaje się, że polskie władze z niejakim opóźnieniem wyszły naprzeciw unijnym postulatom.

EBC zwrócił też uwagę, że traktat ustanawiający wspólnotę europejską wyznaczył Europejskiemu Systemowi Banków Centralnych zadanie przyczyniania się do należytego wykonywania polityk prowadzonych przez właściwe organy w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i do stabilności systemu finansowego. W związku z tym EBC opowiedział się za zagwarantowaniem udziału banków centralnych w wykonywaniu nadzoru ostrożnościowego, a jego zdaniem potrzebom związanym z wprowadzeniem euro najlepiej odpowiadają takie rozwiązania instytucjonalne, którym towarzyszą szerokie uprawnienia nadzorcze krajowych banków centralnych realizowane na rynkach krajowych. EBC uważa, że charakter oraz rozmiary ryzyka w sektorze finansowym poszerzają się z uwagi na bliskie powiązania pomiędzy instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń, funduszami inwestycyjnymi oraz funduszami emerytalnymi.

– Tradycyjny rozdział pomiędzy segmentami rynku finansowego: bankowym, kapitałowym oraz ubezpieczeniowym ulega coraz silniejszemu zatarciu – czytaliśmy w opinii Europejskiego Banku Centralnego. – W tym kontekście EBC aprobująco ocenia rozwiązania instytucjonalne istniejące w państwach członkowskich, w ramach których uwzględnia się zasadniczą rolę banków centralnych we wspieraniu bezpieczeństwa i wiarygodności całego systemu finansowego. Zapewnienie bliskiego udziału NBP w wykonywaniu nadzoru ostrożnościowego należy uznać za wskazane również ze względu na to, że rozwiązanie takie jest niezbędne dla przyjęcia przez Polskę waluty euro. Biorąc wreszcie pod uwagę, iż rynek bankowy stanowi główny segment polskiego rynku finansowego, oraz że banki pozostają wiodącymi podmiotami pośrednictwa finansowego w Polsce – dostarczają one bowiem przeważającą część kredytu dostępnego gospodarce oraz koncentrują większość oszczędności gromadzonych przez ludność, podczas gdy znaczenie rynków kapitałowych pozostaje drugorzędne – EBC dostrzega znaczenie argumentów systemowych przemawiających za utrzymaniem silnego zaangażowania NBP w nadzór bankowy.

Im szybciej, tym lepiej?

Ze strony zwolenników szybszego zintegrowania nadzorów również padają liczne argumenty – skoro dyskusja zaczyna się od nowa, warto je przypomnieć. Przeważa w tym środowisku opinia, że nadzór jednolity pozwala na lepszą kontrolę poczynań grup kapitałowych. Taki kształt nadzoru ma być lepiej dostosowany do struktury polskiego systemu finansowego – w krajach, gdzie w sektorze finansowym silną pozycję posiadają banki uniwersalne, prowadzące działalność we wszystkich segmentach rynku finansowego, zintegrowany nadzór może być dobrym rozwiązaniem. Zdaniem zwolenników tej opcji, taka sytuacja występuje właśnie w Polsce – największe grupy kapitałowe oferują usługi bankowe, ubezpieczeniowe, inwestycyjne, maklerskie oraz emerytalne oraz inne, jak pośrednictwo kredytowe czy leasing. W pełni zintegrowana KNF będzie więc mogła skuteczniej nadzorować grupy kapitałowe, działające jednocześnie w kilku segmentach rynku finansowego – odpowiednia ocena ryzyka i zabezpieczenia kapitałowego jest łatwiejsza dla zintegrowanego nadzorcy. Zdaniem entuzjastów nadzoru jednolitego, szybsza i efektywniejsza będzie w jego ramach reakcja na ewentualne problemy instytucji finansowych. W przypadku skupienia nadzoru nad różnymi segmentami rynku finansowego w jednej instytucji istnieją bowiem lepsze możliwości oceny wpływu tendencji i wydarzeń wpływających na rynek finansowy jako całość.

Kompleksowe podejście do rynku finansowego ma zmniejszyć ponadto formalne możliwości przenoszenia działalności do tych segmentów rynku finansowego, gdzie koszty dostosowania się do regulacji są najniższe. Prostsze będzie zapewnienie takiego samego rodzaju regulacji i poziomu nadzoru dla podobnych produktów, nawet gdy są one oferowane przez instytucje z różnych segmentów rynku finansowego, co zapewni spójność regulacji dla całego rynku – tylko jedna instytucja odpowiadać będzie wówczas bowiem za eliminację luk oraz dublujących się przepisów. Może się to okazać przydatne w sytuacji, gdy rynek finansowy nieustannie ewoluuje i regulacje wymagają stałego dostosowania. Zintegrowana instytucja nadzoru ma być też wygodniejsza i mniej kłopotliwa dla nadzorowanych podmiotów – obowiązki informacyjne względem różnych agencji nie będą nakładać się na siebie.

Rozdzielność nadzoru finansowego od banku centralnego jest wyrazem jego większej autonomii. W wielu krajach zdecydowano się na oddzielenie polityki pieniężnej od polityki nadzorczej, może bowiem wystąpić między nimi konflikt interesów. Zwolennicy nadzoru zintegrowanego powołują się też na korzyści skali i zdolność do lepszego wykorzystania zasobów. Ich zdaniem, zintegrowany nadzór nie traci nic z efektywności dotychczasowych nadzorów, gdyż nadal działa w ramach sektorowych regulacji. Jedna organizacja zapewnia natomiast ujednolicenie wszelkich działań ponadsektorowych. Oznacza to lepszy przepływ informacji oraz lepsze decyzje. Dla zwolenników nadzoru zintegrowanego, im szybciej zostanie on ujednolicony, tym lepiej.