Użycie tego określenia jest zresztą zamierzonym nadużyciem – mającym na celu podkreślenie panującej w szarej strefie „jedności” funkcji właścicielskiej, nadzorczej i operacyjnej. Mamy tu niewątpliwie corporate governance, ale bez zasadniczej jego części, określanej jako „dobre praktyki”. W szczególności nie może tu być mowy o transparentności, bo jej brak jest warunkiem koniecznym dla niezakłóconego funkcjonowania i efektów osiąganych przez szarą strefę.
Szara strefa, określana czasem jako szara sfera lub „gospodarka cienia”, to zjawisko powszechne, obecne we wszystkich bez wyjątku gospodarkach na świecie. Zjawisko to można zdefiniować jako działalność gospodarczą (wytwórczą, budowlaną i usługową), prowadzoną w celach zarobkowych, nie objętą system regulacyjnym państwa w zakresie rejestracji, podatków, ubezpieczeń społecznych, pozwoleń (licencje, koncesje), ograniczeń ekologicznych. Można więc powiedzieć, że podstawową zasadą „ładu korporacyjnego” w szarej strefie jest ignorowanie wszelkich ograniczeń prawnych.
Bez rejestracji, bez dokumentów
Większość produktów i usług szarej strefy wytwarzana jest, obok działalności rejestrowanej, w małych i średnich podmiotach gospodarczych. W podmiotach tych istnieje możliwość ukrywania przychodów – dzięki możliwościom, jakie stwarza prowadzenie księgowości w formie uproszczonej. Poza tym przy dużej liczbie pracowników trudno o dyskrecję konieczną przy ukrywaniu części produkcji.
Obok tych podmiotów, w szarej strefie funkcjonują także osoby w ogóle nie zarejestrowane, wykonujące pracę na własny rachunek – jeśli z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie wypełniają obowiązków finansowych wobec państwa.
W szerokim ujęciu do szarej strefy zalicza się także produkcję nielegalną, stanowiącą jednoznacznie delikt kryminalny – świadczenie usług lub wytwarzanie dóbr, których produkcja, sprzedaż czy posiadanie są zabronione przez prawo (np. produkcja i handel narkotykami, obrót nielegalnym alkoholem, prostytucja).
Szara strefa obejmować więc może produkcję ukrytą i produkcje nielegalną. Produkcja ukryta to wytwarzanie dóbr lub świadczenie usług, które nie są zabronione przez prawo, ale są świadomie ukrywane ze względów finansowych. Do szarej strefy nie zalicza się natomiast wręczania łapówek czy okupów – gdyż są to w istocie transfery gotówki pomiędzy osobami. Kolejną cechą charakterystyczną dla szarej strefy jest brak dokumentowania działalności gospodarczej, choć gdy jest ona prowadzona na większą skalę jej organizator prowadzi zapewne jakieś zapiski, ale tylko na własny użytek. Działalność nie jest dokumentowana, gdyż mogłoby to stać się dowodem w postępowaniu podatkowym Ukrywana jest więc wszelka informacja nie tylko o obrotach, ale również zatrudnieniu, wynagrodzeniach, odbiorcach, dostawcach, itp. W transakcjach sprzedaży brak jest dokumentów typu umowa lub zamówienie, a wymiana następuje wyłącznie w formie towar czy usługa za gotówkę.
Szara strefa posługuje się zresztą wyłącznie gotówką jako środkiem regulowania zobowiązań. Pomiędzy kupującym a sprzedającym występuje zmowa czyli ciche potajemne porozumienie zobowiązujące do milczenia. Szara strefa nie korzysta więc z żadnych produktów bankowych – tak kredytowych, jak i depozytowych. W szarej strefie dominują usługi, a nie produkty. W przypadku produktów powstają bowiem dodatkowe problemy związane z magazynowaniem i wprowadzaniem ich do obrotu.
Cykl rozwoju szarej strefy jest nieregularny, pozostający w opozycji do rozwoju gospodarki rejestrowanej. Tak więc szara strefa rozwija się szybciej gdy gospodarka oficjalna jest w fazie recesji i na odwrót. Można powiedzieć, że w pewnym stopniu pełni ona funkcje bufora. Niemniej ograniczona podaż i inflacyjny wzrost cen w gospodarce oficjalnej może być bodźcem do rozwoju szarej strefy.
Dwa bieguny szarej strefy
Szara strefa zdominowana jest przez pracowników o niskich kwalifikacjach zawodowych, z czym wiążą się relatywnie małe wynagrodzenia. Dla tych osób praca nierejestrowana stwarza szanse na uzyskanie jakiegokolwiek zajęcia przynoszącego dochód, na ogół stanowiącego jedyne źródło utrzymania. Ten czynnik jest prawdopodobnie bodźcem dla części pracodawców (firmy prywatne i gospodarstwa domowe) do podejmowania ryzyka zatrudniania pracowników bez formalnej umowy o pracę. Zatrudnieni nie są wówczas objęci żadnym ubezpieczeniem, a wynagrodzenia otrzymują nie na rachunek bankowy, ale w gotówce.
Ze względu na potrzebę uzyskania uprawnień emerytalnych, osoby pracujące w szarej strefie i mające około 10 lat do emerytury – zazwyczaj wychodzą z niej i intensywnie szukają legalnego zatrudnienia. W szarej strefie są także często zatrudniani cudzoziemcy nie posiadający pozwolenia na pracę oraz bezrobotni otrzymujący zasiłek.
Dla rynku pracy bardzo istotne jest to, czy praca nierejestrowana stanowi podstawową aktywność zawodową danej osoby, czy też traktowana jest jako zajęcie dorywcze i nie stanowi głównego źródła dochodu. Wydaje się, że praca nierejestrowana dla zdecydowanej większości ją podejmujących jest jedynym zajęciem zawodowym. Dotyczy to szczególnie osób młodych, a biorąc pod uwagę płeć i przestrzenne zróżnicowanie – kobiet.
Na drugim biegunie pracujących w szarej strefie znajdują się osoby o wysokich kwalifikacjach, dla których praca w szarej strefie oznacza dodatkowe zarobki. Przykładem mogą być usługi lekarskie wykonywane w trakcie lub poza oficjalnymi godzinami pracy, czy udzielanie korepetycji za wynagrodzenie w całości ukrywane przed organami podatkowymi.
Niektóre rodzaje działalności gospodarczej są bardziej podatne na „zalety” szarej strefy – budownictwo, handel, usługi, przemysł odzieżowy. Do najczęściej wykonywanych prac nierejestrowanych należą remonty i naprawy budowlano-instalacyjne, usługi budowlane i instalacyjne oraz opieka nad dziećmi lub osobami starszymi. W ramach szarej strefy wykonywane są często naprawy samochodów, wynajem mieszkań czy prowadzenie usług remontowo-budowlanych.
Pewne rodzaje usług ze swej natury nie sprzyjają formalnemu zatrudnieniu – można tu wymienić np. udzielanie korepetycji, opiekę nad dziećmi, sprzątanie mieszkań, prace rolne czy drobny handel. Tak więc szara strefa może wspierać zarówno konsumpcję, jak i inwestycje.
Bardziej podatne na ukrywanie obrotów czy dochodów są oczywiście małe i średnie firmy. Natomiast duże firmy podlegają większej kontroli i wolą minimalizować podatki wykorzystując luki prawne, czy np. stosować ceny transferowe. Znanych jest co najmniej kilkanaście sposobów uchylania się od płacenia podatków, w tym m.in rejestrowanie spółek na podstawione osoby (tzw. słupy).
Generalnie należy stwierdzić, że szara strefa jest mocno wewnętrznie zróżnicowana i w związku z tym podejście do niej musi być także zróżnicowane.
Tropienie rozmiarów nierejestrowanej działalności
Nierejestrowanie części działalności gospodarczej nie pozwala precyzyjnie określić rzeczywistej wartości całego produktu krajowego brutto. Jednak pomimo braku sprawozdawczości, wartość usług i produktów wytwarzanych w szarej strefie zalicza się do PKB na podstawie szacunków GUS. Do oszacowania rozmiarów szarej strefy stosuje się różne metody – pozwalające w sposób pośredni ocenić jej udział w PKB, na podstawie analizy pewnych zjawisk i symptomów.
Jak już wspomniano, jedynym praktycznie instrumentem rozliczeniowym szarej strefy jest gotówka. Podstawowe znaczenie mają więc tu metody monetarne, które badają relację obiegu gotówkowego do całkowitej ilości pieniądza i pokazują dynamikę tego zjawiska. Na podstawie modeli ekonometrycznych szacuje się funkcje regresji pomiędzy PKB a popytem na pieniądz gotówkowy. Określa się uzasadnioną dla gospodarki skalę obiegu gotówki, uznając przekroczenie tej wielkości za symptom zapotrzebowania na gotówkę ze strony szarej strefy.
Tak wyliczone zapotrzebowanie na gotówkę porównuje się z popytem. Nadwyżkę uznaje się za wartość szarej strefy. W jednej z metod zakłada się także, że wzrost udziału wyższych nominałów banknotów w zapotrzebowaniu na gotówkę sugeruje wzrost rozmiarów szarej strefy. Przyjmuje się tu założenie, że w okresie bazowym rozmiary szarej strefy są zerowe.
Nie ulega jednak wątpliwości, że wiązanie wzrostu ilości gotówki w obiegu wyłącznie ze wzrostem szarej strefy jest uproszczeniem. Wzrost ilości gotówki jest efektem wzrostu dochodów, które w całości nie przedkładają się na obrót bezgotówkowy. Wzrost ilości gotówki jest również wynikiem spadku stopy procentowej. Tak czy inaczej wpływ szarej strefy na obrót gotówkowy jest niewątpliwy, jednak skwantyfikowanie tego wpływu wobec innych czynników, które wzmagają ten obrót, nie jest możliwy bez zaawansowanych badań.
Innymi metodami dla szacowania wielkości szarej strefy są:
-
analiza zużycia energii, tj. nieproporcjonalności zużycia energii w stosunku do dynamiki PKB;
-
bezrobocie rejestrowane a faktyczne;
-
badania ankietowe.
Metoda badania może bazować na założeniu, że wzrost szarej strefy to różnica pomiędzy transferami oraz płacami (dochodami) a konsumpcją. Na wzrost szarej strefy wskazują również badania aktywności ekonomicznej ludności przy spadku rejestrowanego zatrudnienia.
Niepewność pomiarów szarej strefy sprawia, że z szacunkami dotyczącymi szarej strefy raczej nie polemizuje się. Dotyczy to m.in. autorytetu w tej dziedzinie, austriackiego profesora Friedricha Schneidera (patrz wykresy). Istotne są tylko tendencje: im niższy poziom rozwoju gospodarczego, tym większy zakres gospodarki nieformalnej. Szara strefa maleje więc najbardziej w krajach, gdzie poziom rozwoju gospodarczego jest najwyższy. Przyjmuje się, zgodnie z praktyką światową, że jej udział w PKB na poziomie 5-10% jest standardem.
W Polsce w nierejestrowanej części gospodarki wytwarzana jest ok. 1/5 PKB – wynika z gruntownej analizy szarej strefy, którą przeprowadziły Instytut Pracy i Spraw Socjalnych wraz z Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, CBOS i Milward Brown SMG/KRC.
Co sprzyja rozwojowi gospodarki cienia?
Stymulatorem rozwoju szarej strefy jest głównie system podatkowy, a w szczególności polityka fiskalna, sprzyjająca unikaniu płacenia podatków, ceł, składek, itp. Pożywką dla rozwoju szarej strefy są także nadmierne regulacje, ograniczające swobodę przedsiębiorstw i osiągany przez nie poziom zysku. Wysokie obciążenia podatkowe i para-podatkowe aktywizują szarą strefę – im wyższe koszty podatkowe i więcej regulacji, tym więcej zatrudnionych w szarej strefie. W Polsce narzuty podatkowe i para-podatkowe w relacji do efektywnych wynagrodzeń przekraczają 75% – co dość wymownie tłumaczy rozmiary szarej strefy. Niechęć do płacenia podatków jest zresztą tak ponadczasowa i uniwersalna, że raczej nie istnieje taki poziom podatków, przy którym atrakcyjność funkcjonowania w legalnej gospodarce byłaby większa niż w szarej strefie.
Niektórzy uważają, że istnienie szarej strefy jest wynikiem żywiołowej i twórczej reakcji na brak zdolności państwa do zaspokajania potrzeb społeczeństwa. Inni twierdzą, że szara strefa jest przejawem społecznego nieposłuszeństwa, którego siłą napędową jest nieodłączny człowiekowi instynkt samoobrony. Warto odnotować i takie opinie.
Na rozmiary szarej strefy ma również wpływ poziom moralności podatkowej czyli przyzwolenia społecznego na unikanie opodatkowania. W Polsce nie uważa się tego za działanie nieetyczne, jest to raczej postrzegane jako przejaw zaradności. Takie poglądy są efektem braku zaufania do państwa i wynikają z przekonania, że państwo źle gospodaruje wpływami z podatków.
Należy przy tym pamiętać, że pracujący w szarej strefie nie płacą bezpośrednio podatków i składek na ubezpieczenie społeczne, korzystając jednak z usług finansowanych z podatków (edukacji publicznej, służby zdrowia, pomocy społecznej, bezpieczeństwa publicznego itd.). Ktoś musi na to płacić – pracujący w gospodarce oficjalnej ponoszą więc dodatkowy ciężar podatkowy.
Wzrost szarej strefy powodowany jest również socjalizacją dochodów w postaci liberalnego systemu przyznawania zasiłków, ułatwieniami w otrzymaniu renty czy emerytury (w tym z KRUS), niewielką różnicą pomiędzy płacą minimalną a zasiłkiem. W tym ostatnim przypadku bezrobotny nie jest zainteresowany legalną pracą, gdyż opłaca mu się pobierać zasiłek i pracować na czarno. Pracodawca proponuje zwykle wyższe wynagrodzenie, gdy pracownik jest zatrudniany bez rejestrowania.
Czynnikiem zdecydowanie sprzyjającym rozwojowi szarej strefy jest recesja i towarzyszące jej bezrobocie. W wymiarze indywidualnym oznacza to konieczność pozyskania jakiejkolwiek pracy i dochodów. Możliwość zarobkowania w tej części obiegu gospodarczego chroni więc wiele rodzin przed skrajnym ubóstwem i łagodzi dramatyczną sytuację na rynku pracy.
Uczestnictwo w gospodarce oficjalnej oznacza określone uciążliwości i koszty: czas poświęcony na załatwianie formalności, oczekiwanie na przyznanie pozwoleń, licencji, koncesji itp. Tymczasem duży zakres uzależnienia od decyzji pracowników służb skarbowych może bardziej wpływać na rozmiary szarej strefy niż samo obciążenie podatkowe. Czasami dochodzą do tego koszty korupcji, które są dla podejmującego działalność gospodarczą takim samym obciążeniem jak podatek.
Poziom podatków, wysoki stopień skomplikowania systemu podatkowego, niestabilne przepisy – to dodatkowe uciążliwości, zwłaszcza dla małych firm i osób fizycznych. Czynnikiem sprzyjającym dodatkowo podejmowaniu działalności w szarej strefie jest relatywnie małe ryzyko prowadzenia działalności nierejestrowanej.
Skutki bezpośrednie i skutki uboczne
Negatywne konsekwencje funkcjonowania szarej strefy to przede wszystkim;
-
luka w przychodach budżetowych wynikająca z funkcjonowania szarej strefy jest jedną z przyczyn deficytu budżetowego i negatywnych zjawisk towarzyszących temu deficytowi;
-
niechęć kapitału zagranicznego do inwestowania w kraju, gdzie szara strefa jest duża, bowiem konkurencja cenowa z szarą strefą nie jest możliwa;
-
hamowanie wzrostu gospodarki, gdyż strefa ta bez inwestycji i dopływu kapitału z zewnątrz nie jest w stanie modernizować się i szybko rozwijać;
-
rozwarstwianie się dochodów społeczeństwa: z jednej strony niskie dochody pracobiorców zatrudnionych w szarej strefie, a z drugiej demonstrowana zamożność przedsiębiorców – w postaci luksusowej konsumpcji, będąca skutkiem niepłacenia podatków;
-
petryfikowanie niższego poziomu technicznego pewnych obszarów gospodarki.
Jak nadmierny fiskalizm może pogłębić trudności budżetowe pokazuje tzw. prawo Laffera, ilustrujące zależność pomiędzy wysokością stóp podatkowych a wpływami do budżetu państwa z tytułu podatków. Wrost obciążeń podatkowych powoduje, że praca staje się coraz mniej opłacalna i firmy rezygnują z działalności gospodarczej lub uciekają w szarą strefę, która zamienia się w drugi obieg gospodarczy.
Jak wykazują doświadczenia rosyjskie, istnieje pewien krytyczny poziom, po przekroczeniu którego marginalny – jak się wydaje – poziom szarej strefy przekształca się w poziom krytyczny. Szara strefa ma bowiem możliwość trwałej reprodukcji rozszerzonej. Wtedy jest to duży problem, a jego rozwiązanie wymaga opracowania i realizacji specjalnego programu.
Z faktu istnienia w Polsce szarej strefy wynika szereg zagrożeń związanych nie tylko z obniżeniem wpływów do budżetu czy ograniczaniem wpłat na rzecz ZUS-u. Jeśli strefa ta się rozrasta, to maleje zaufanie do państwa. Jednocześnie wysoka skala bezrobocia skłaniać będzie do podejmowania pracy w tej sferze, i to nie tylko jako pracy dodatkowej, ale jako głównego zajęcia. Efektem będzie dalsze zawyżanie stopy bezrobocia.
Skutek istnienia szarej strefy to także demoralizacja podatników – zgodnie z zasadą: dlaczego ja mam płacić podatki, skoro inni nie płacą?. Dochodzi to tego zachwianie zasadami rynkowej konkurencji, bowiem podmioty legalnie działające nie mają szans w konkurencji cenowej z przedsiębiorstwami działającymi na większą skalę w szarej strefie. Niższe koszty pozwalają ustalać niższe ceny, a te podkopują egzystencję przedsiębiorstw działających legalnie. Fakt ten często powoduje paradoksalne zjawisko przymusu podejmowania działania w szarej strefie.
Szkodliwym efektem istnienia szarej strefy jest także to, że prowadzi ona do zafałszowania statystyki – nie wiadomo przecież, ile naprawdę gospodarka produkuje, jaki jest rzeczywisty poziom cen, zatrudnienia itp. Dezinformacja w tym zakresie przekłada się na wadliwe decyzje makroekonomiczne. Płacąc zasiłki wszystkim bezrobotnym, de facto wspomagamy szarą strefę, a nie tych, którzy faktycznie szukają pracy. Przy niższym oficjalnym bezrobociu decyzje ministerstwa pracy byłyby inne.
Podobnie jest z kwestią inflacji – jeśli przyjąć, że w szarej strefie ceny są niższe, to i poziom inflacji jest tu niższy niż w działalności rejestrowanej. W takiej sytuacji narzędzia antyinflacyjne mogłyby być łagodniejsze, gdyż z reguły są one antywzrostowe. Nie zachodziłaby więc potrzeba aplikowania gospodarce lekarstw, które dają niepożądane skutki uboczne.
(…)
Pełny tekst artykułu w nr 1/2009 „Przeglądu Corporate Governance”.
