Traktat akcesyjny do Unii Europejskiej zawiera zobowiązanie krajów, które go podpisały do wstąpienia do unii walutowej, stanowiącej III etap Unii Gospodarczej i Walutowej. Jednakże, jak widoczne jest to na przykładzie Szwecji, opisywana wyżej derogacja, gdy nie towarzyszy jej odpowiednie poparcie społeczne, może wiązać się nawet z bliżej nieokreślonym okresem oczekiwania na wstąpienie do strefy euro. Przyczyną tego jest niespełnienie jakiegokolwiek z kryteriów konwergencji, określonych w artykułach 104 i 121 Traktatu o Unii Europejskiej (np. w przypadku Szwecji jest to kryterium stabilności kursu walutowego).
Marcin Czaplicki, Student Szkoły Głównej Handlowej oraz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Mateusz Kuzioła, Student Szkoły Głównej Handlowej oraz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Zgodnie z zasadami przewodnimi nakreślanymi przez Europejski Bank Centralny w raportach o konwergencji, kryteria te są stosowane i interpretowane w sposób rygorystyczny, czego skutkiem był miedzy innymi brak zgody na przystąpienie Litwy do III etapu UGW w 2006 roku. Nasz sąsiad nie spełnił w tamtym czasie kryterium inflacyjnego, gdyż przekroczył limit o 0,01 punktu procentowego.
Wokół samych kryteriów konwergencji toczy się żarliwa dyskusja w kwestii ich przydatności do weryfikacji aspiracji akcesyjnych gospodarek o zupełnie innej historii i strukturze, znajdujących się w całkowicie odmiennej sytuacji, niż dwanaście państw „starej” Unii pod koniec ubiegłego wieku. W jej ramach pojawia się pytanie o cel utrzymywania kryteriów w kształcie nakreślonym 18 lat temu, ponieważ tylko nieliczne przesłanki wskazują na merytoryczną zasadność nominalnych kryteriów konwergencji. Dominują opinie o ich subiektywności i braku podstaw naukowych. Nawet sama historia ich wprowadzenia rzuca światło na ekonomiczną wartość kryteriów konwergencji w chwili obecnej.
Prawie 20 lat temu władze niemieckiego Bundesbanku, lidera wśród banków centralnych „dwunastki,” obawiały się utracenia zaufania do prowadzonej polityki pieniężnej, co miało nastąpić w wyniku przystąpienia Włoch do III etapu UGW. Aby obłaskawić niemiecką instytucję zdecydowano się na implementację kryterium inflacyjnego, które miało pozwolić na utrzymanie w ryzach tempa wzrostu cen w gospodarce włoskiej, dążącej do wprowadzenia wspólnej waluty. Dodatkowo, stworzono, często pomijane, kryterium prawne, mające przybliżyć struktury i zasady działania m.in. Banca d’Italia do niemieckiego odpowiednika.
Kryterium prawne (odnośnie zgodności ustawodawstwa krajowego państw członkowskich z artykułami 108 i 109 Traktatu oraz Statutem Europejskiego Systemu Banków Centralnych i EBC) jest jak najbardziej słuszne i sama jego implementacja w nowych krajach członkowskich Unii pozwala już na utrzymywanie w ryzach kryterium inflacyjnego. Co więcej, obecnie minimalne jest zagrożenie utraty zaufania do instytucji Europejskiego Banku Centralnego w wyniku przystąpienia do strefy euro jednego, a nawet wszystkich państw środkowej Europy. Wielkość gospodarek tych krajów, a więc i ich znaczenie, w stosunku do państw-członków UGW jest znacznie mniejsza niż rozmiar samej gospodarki Niemiec, nie wspominając o całej strefie euro.
Na koniec, należy podkreślić, iż kryterium inflacyjne nie musi, w każdym przypadku, być zgodne z celem inflacyjnym EBC. Można, w skrajnym przypadku, wyobrazić sobie absurdalną sytuację, gdy któreś z państw, mimo osiągnięcia poziomu inflacji zbliżonego do 2%, nie spełnia kryterium inflacyjnego z uwagi na niskie stopy referencyjne inflacji innych krajów, niekoniecznie należących do strefy euro!
Podobnie, co w przypadku kryterium inflacyjnego, subiektywne motywy towarzyszyły wprowadzeniu dwuczłonowego kryterium fiskalnego. Zadecydowała przy tym obawa o możliwą utratę wypłacalności gospodarek Belgii, Włoch, Grecji i Irlandii, w których poziom długu publicznego przekroczył, bądź był bliski osiągnięcia magicznej granicy 100% PKB, co stwarzało realne zagrożenie dla kształtowania się zjawiska inflacji w nowopowstałej strefie euro (w wyniku dążenia bardziej zadłużonych państw do zmniejszenia realnej wartości długu poprzez „niespodziewaną inflację”). Wprowadzona wówczas granica 60% PKB nie miała i nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego. Stanowiła ona średnią arytmetyczną długu publicznego państw członkowskich w momencie tworzenia kryteriów. Dodatkowo, nie są w niej uwzględniane tak zwane „zobowiązania pozabilansowe,” wynikające z reform społecznych (np. emerytalnych), czy gwarancji udzielanych przez rząd. Co więcej, kryterium długu publicznego zostało już mocno „nagięte” w przypadku kilku z państw przyjętych do strefy euro. W 2001 roku nie spełniły go: Austria (67,1% PKB), Belgia (106,5%), Grecja (103,7%) oraz Włochy (108,8%).
Równie sztuczne, szczególnie w przypadku weryfikacji państw aspirujących obecnie do wstąpienia do strefy euro, jest kryterium deficytu budżetowego, ustalone na poziomie 3% z uwagi na przewidywania dotyczące wzrostu nominalnego PKB. Mianowicie, przy zakładanym nominalnym wzroście PKB o 5% i poziomie inflacji wynoszącym około 2%, deficyt w wysokości 3% pozwala na utrzymanie długu publicznego na niezmienionym poziomie 60% PKB. Wątpliwym jest jednak, czy zakładane 3% jest optymalnym tempem wzrostu realnego PKB w gospodarkach „odrabiających dystans” do „starej” Unii (zdrowy rozsądek i minimalne nawet podstawy ekonomiczne pozwalają uważać, iż jest ono wyższe niż w krajach „doganianych,” a więc powinno przekraczać ów poziom). Wynika z tego, iż zgodnie z przesłankami utworzenia powyższego kryterium, państwa Europy Środkowej powinny być uprawnione do wykazywania wyższego poziomu deficytu budżetowego niż 3%.
Pozostałe dwa kryteria konwergencji wydają się być najbardziej racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia, lecz można w nich dostrzec kilka wad. Drugie, po inflacyjnym, kryterium pieniężne: długookresowej nominalnej stopy procentowej pozwala na ocenę integracji rynku finansowego kraju-aspiranta. Niestety, pozostaje pytanie, z kim ta integracja finansowa (i cały proces konwergencji) przebiega. Na pewno nie z członkami strefy euro… Podobnie, jak i przy kryterium inflacyjnym, pod uwagę brane są dane ze wszystkich krajów członkowskich Unii Europejskiej. 18 lat temu miało to sens, gdyż wszystkie kraje uczestniczyły w przygotowaniach do kolejnego etapu integracji i w najbliższej przyszłości miały stworzyć wspólny obszar walutowy. Obecnie jest jednak inaczej: w skrajnym przypadku można zostać nieprzyjętym do III etapu UGW, przez brak nominalnej konwergencji z Wielką Brytanią, Danią i innym krajem, na przykład, dopiero aspirującym do strefy. Niemniej jednak sama konwergencja stóp procentowych pokazuje, iż rynki finansowe oceniają pozytywnie wskaźniki ekonomiczne kraju. W idealnej sytuacji różnice w stopach procentowych wynikają tylko z odmiennych marginalnych stóp opodatkowania dochodów kapitałowych oraz oceny ryzyka „upadłości” państwa (ewentualna możliwość arbitrażu, wynikającego z różnic pomiędzy stopami oprocentowania długoterminowych skarbowych papierów dłużnych o stałej stopie oprocentowania po przyjęciu wspólnej waluty, zostaje znacząco zredukowana).
Wstępem do ograniczania, czy redukcji różnic nominalnych kursów walutowych pomiędzy państwem-aspirantem a strefą euro jest przynajmniej dwuletnia obecność w Mechanizmie stabilizacji walut krajowych ERM II. Kryterium kursu walutowego (złagodzone w 1993 roku), pozwala na uniknięcie dewaluacji waluty tuż przed przystąpieniem do strefy euro, co jest kuszącym rozwiązaniem dla rządu kraju członkowskiego, gdyż nie wiąże się z utratą reputacji, która, w momencie akcesji, „dziedziczona jest niejako po Europejskim Banku Centralnym”. Nagrodą mogą być natomiast większe zyski eksporterów.
Nie jest to jednak koniec wątpliwości towarzyszących opisywanym kryteriom. Kraje Europy Centralnej znajdują się w absolutnie odmiennej sytuacji gospodarczej, niż dwunastka, która tworzyła UGW. Przede wszystkim, inny jest poziom rozwoju gospodarczego, a w ślad za tym również produktywności. Proces nadrabiania strat (catching-up) w stosunku do „starej” Unii wiąże się ze znacznym wzrostem produktywności w sektorze dóbr eksportowanych i importowanych. Jest to opisywane jako efekt Balassy-Samuelsona. W przypadku sztywnego, bądź usztywnionego kursu walutowego (jak ma to miejsce w ERM II), wzrost produktywności przekłada się na wzrost płac w sektorze dóbr podlegających obrotowi, który przenosi się również na pozostałe sfery gospodarki (szczególnie na sektor usług). W rezultacie, mamy do czynienia ze zjawiskiem „dodatkowej” inflacji (w krajach Europy Centralnej, efekt ten szacowany jest na około 1,5-2,5% rocznie), a także podwyższonego deficytu budżetowego (wydatki państw obejmują w znacznej mierze pensje urzędników oraz innych pracowników sektora usług społecznych i nie tylko). W związku z tym, mimo podkreślanego nawet wśród ekonomistów z Europy Zachodniej, konserwatyzmu banków centralnych, nie jest możliwe spełnienie jednego z dwóch kryteriów konwergencji: inflacji lub stabilnego kursu walutowego względem euro (dodatkowo pod znakiem zapytania stawiane jest kryterium deficytu budżetowego). Konserwatyzm ten, pozwoliłby nawet na konwergencję stopy inflacji po przystąpieniu do UGW, gdyż nie występowałoby zjawisko tak zwanego „dziedziczenia inflacji” (banki centralne krajów członkowskich – zgodnie z kryterium prawnym charakteryzują się niezależnością, a ich cele oraz zasady funkcjonowania są tożsame z celami Europejskiego Banku Centralnego). Do rozważenia pozostaje jednak kwestia, czy w opisany powyżej sposób nie eliminowane są te kraje, w których poziom PKB odstaje znacząco od tego w „starej” Unii i których gospodarki muszą poczekać na zmniejszenie luki dzielącej je od rozwiniętych gospodarek Europy Zachodniej.
Wątpliwości odnośnie merytoryczności kryteriów konwergencji dotyczą nie tylko okresu przed przystąpieniem do strefy euro, lecz także funkcjonowania w tej strefie. Kryteria te powinny być one sformułowane w taki sposób, aby redukować ewentualne koszty związane z przyjęciem wspólnej waluty. Tymczasem unormowane w ramach Paktu Stabilności i Wzrostu zasady odnoszące się do budżetu krajów Unii mają negatywny wpływ na ich funkcjonowanie po przyjęciu wspólnej waluty. Najwięcej wątpliwości budzi kwestia tak zwanych szoków asymetrycznych oraz niespójności cykli koniunkturalnych. W przypadku Polski, utrata możliwości prowadzenia polityki pieniężnej przez Narodowy Bank Polski, nie wiąże się tylko z wyłączeniem, bardzo ograniczonej przez polskie prawo, możliwości wpływania impulsem monetarnym na sytuację gospodarczą. Przede wszystkim, przy braku zsynchronizowania cykli koniunkturalnych krajów Wspólnoty, istnieje opcja procyklicznego oddziaływania EBC na polską gospodarkę, a co za tym następuje: zagrożenie przegrzania gospodarki w wyniku nadmiernego wzrostu, bądź ryzyko pogłębienia dekoniunktury. Dodatkowo, poprzez kryterium budżetowe, rządowi odbierana jest możliwość efektywnego wpływania na koniunkturę.
Warunkiem koniecznym do zredukowania, bądź nawet zminimalizowania, zagrożenia, jakim niewątpliwie są szoki asymetryczne, jest realna konwergencja. Niezwykle istotnym jej czynnikiem jest handel, ale nie tylko jego wielkość (wartość), ale jakość i zakres. Mowa tu przede wszystkim o handlu wewnątrzgałęziowym, który wynika z różnic w preferencjach pomiędzy konsumentami. Specjalizacja jakiegokolwiek państwa w jednej lub kilku tylko dziedzinach produkcji, jest najprostszą drogą do wystawienia siebie na negatywne szoki, które tak naprawdę w niewielkim stopniu dotyczą innych członków Wspólnoty Europejskiej.
W przypadku szoku gospodarczego, siła robocza z jednego państwa, może znaleźć zatrudnienie w tej samej gałęzi gospodarki w innym kraju, bądź zachować pracę przy obniżonym wynagrodzeniu. Niezbędnymi warunkami stają się w obu tych wypadkach odpowiednio: międzynarodowa mobilność siły roboczej i elastyczność: rynków pracy oraz płac w krajach członkowskich. Do ich osiągnięcia niezbędne są nie tylko reformy polegające na otwarciu rynków pracy, ale przede wszystkim reformy społeczne, poprawa edukacji, szczególnie nauki języków oraz aktywna działalność administracji na wszystkich szczeblach, mająca za zadanie ułatwienie aklimatyzacji migrującym pracownikom, jak i ich rodzinom.
Na koniec, należy podkreślić rolę zintegrowanych rynków finansowych, jako elementu stabilizującego gospodarkę krajów połączonych w unii walutowej. Zastępują one w pewnym sensie instytucję banku centralnego, stabilizując cykl koniunkturalny oraz popyt na pieniądz. Dodatkowo „wspierają” wzrost gospodarczy w słabiej rozwiniętych państwach, uzupełniając luki oszczędności oraz zmniejszając ryzyka dla inwestorów.
Integracja europejska postępuje już od ponad 50 lat. W ciągu ostatnich 20 byliśmy świadkami jej gwałtownego przyśpieszenia, objawiającego się we wprowadzeniu wspólnej waluty oraz próbach wprowadzenia bardziej zcentralizowanych rządów. O ile ten drugi cel wydaje się mało realny do osiągnięcia na kontynencie europejskim, wśród państw o ponad tysiącletniej kulturze i tradycji, o tyle integracja walutowa nosi wszelkie znamiona sukcesu. Przykład największej „unii walutowej” świata – Stanów Zjednoczonych pokazuje ogrom pozytywnych efektów, jakie można osiągnąć poprzez utworzenie wspólnoty walutowej państw, zbudowanej na racjonalnych podstawach ekonomicznych. Dlatego też, niewątpliwie, duża waga musi być przywiązywana do kryteriów, na podstawie których te państwa są wybierane. Nominalne kryteria konwergencji, w wersji z lat 90-tych ubiegłego wieku, mimo licznych zalet, wydają się nie spełniać swojego podstawowego zadania, gdyż nie dają odpowiedzi w kwestii słuszności przyjęcia przez państwo wspólnej waluty. Wobec tego, konieczna jest, aktywna dyskusja nad takim ich ukształtowaniem, bądź zmianą, która pozwoli na faktyczną weryfikację powiązań ekonomicznych gospodarek.
Marcin Czaplicki
Mateusz Kuzioła
Źródło: PR News
