Czy rzeczywiście program cięć, narzucony w zamian za pomoc Grecji, Irlandii i Portugalii, był nazbyt surowy?
Na początku stycznia Międzynarodowy Fundusz Walutowy opublikował na swoich stronach internetowych artykuł, który przez media został zinterpretowany, jako przyznanie się do porażki w walce z kryzysem w strefie euro. Powagi sprawie dodaje fakt, że współautorem tekstu jest sam główny ekonomista MFW – Olivier Blanchard. Skoro program cięć na południu Europy był źle przemyślany, to czy zmienić się również powinna strategia postępowania w innych krajach, które mają poważne problemy budżetowe?
By odpowiedzieć na to pytanie, przybliżmy, co właściwie we wspomnianej publikacji ustalono. Głównym jej tematem były prognozy wzrostu gospodarczego dla krajów podejmujących wysiłek ograniczenia deficytów budżetowych w trakcie kryzysu. Zauważono, że im większy zakres fiskalnego dostosowania, tym mniejsza szansa na trafną prognozę. W dodatku analitycy (w tym ci pracujący dla MFW) mylili się zawsze w tę samą stronę – ich przewidywania były nadmiernie optymistyczne. W praktyce okazało się więc, że kraje, które realizowały program oszczędności pod kierownictwem Funduszu, osiągały znacznie gorsze wyniki gospodarcze, niż prognozowała instytucja, która owe programy zalecała.
Jaki jest mnożnik w kryzysie?
Używając języka bardziej technicznego, ekonomiści MFW przyznają się, że źle oszacowali wielkość mnożnika wydatkowego. Zakładali bowiem, że każde euro odjęte ze świadczeń społecznych lub pozyskane od obywateli w wyniku podwyżki podatków obniża PKB o 50 eurocentów. Tymczasem obliczenia ex post wskazują na negatywny wpływ na poziomie nawet 1,7 euro, a więc ponad trzy razy silniejszy. Skąd jednak, mógłby ktoś spytać, w ogóle bierze się ujemny wpływ obniżania wydatków rządowych na PKB? Obniżka wydatków przy jednoczesnym obniżeniu potrzeb pożyczkowych rządu oznacza przecież więcej środków do dyspozycji na prywatne inwestycje.
Na dłuższą metę rzeczywiście tak jest – zmiana sposobu wydawania pieniędzy nie powoduje, że mniej ich mamy. Jednak w krótkim okresie tak się nie dzieje. Po pierwsze inwestycje nie rosną natychmiast po obniżeniu się deficytu budżetowego, zwłaszcza gdy ogólne warunki rynkowe nie sprzyjają decyzjom o rozpoczynaniu nowych projektów. Po drugie bezrobotni, którzy wcześniej pracowali w instytucjach utrzymywanych przy życiu dzięki wydatkom rządowym, nie znajdują pracy natychmiast. Przez jakiś czas ich dochody, a więc i wydatki, są niższe. Po trzecie, co szczególnie istotne w przypadku krajów południa Europy, rząd niekoniecznie musi korzystać z oszczędności własnych obywateli. Zmniejszenie potrzeb pożyczkowych spowoduje, że większe środki pozostaną w dyspozycji zagranicznych banków bądź Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego. Te instytucje zaś z pewnością nie będą wydawać ich w Grecji.
Zrozumienie powodów, dla których mnożnik fiskalny w ogóle jest większy od zera, ułatwia wytłumaczenie, dlaczego w Grecji czy Hiszpanii okazał się aż tak wysoki. Zadecydowała o tym utrzymująca się niepewność, która hamowała prywatne inwestycje. Miała ona źródło przede wszystkim w groźbie bankructwa rządu i płynącym z niej zagrożeniu dla sektora finansowego, będącego jego największym wierzycielem. Nie bez znaczenia była też duża skala jednorazowego dostosowania, co przełożyło się na masowość zwolnień pracowników. Wielkość cięć przekłada się bowiem na wzrost bezrobocia w sposób niejednolity. Póki wywołany oszczędnościami budżetowymi spadek popytu jest niewielki, firmy zmniejszają produkcję i zarabiają trochę mniej. Dopiero od pewnego momentu, gdy postrzegają sytuację jako poważną i trwałą, decydują się na ograniczenie zatrudnienia.
„Raz a dobrze” czy „kropla drąży skałę”?
Z tego jednak, że w pewnych warunkach gwałtowne zaciskanie pasa jest dla gospodarki o wiele bardziej szkodliwe, niż dotąd sądzono, nie wynika, iż kraje mogą zadłużać się w nieskończoność. Jeżeli chcemy cieszyć się stabilną walutą, a więc nie godzimy się na to, by bank centralny za wydrukowane pieniądze wykupił i umorzył dług rządu, jedyną alternatywą dla bankructwa jest spłacanie zadłużenia. Środki na ten cel można zaś uzyskać tylko na drodze podwyższania podatków lub obniżania wydatków rządowych. Tej oczywistej prawdy nie podważą żadne opracowania.
Raport MFW podsunął niektórym jednak inny pomysł. Być może ze względu na zbyt wysoki społeczny koszt polityka oszczędności powinna być bardziej rozłożona w czasie? Dzięki temu udałoby się uniknąć gwałtownej presji na firmy, które nie dokonywałyby drastycznych zwolnień, które pogłębiają tylko recesję, czyniąc z kolei konieczne dostosowanie fiskalne tym głębszym? Poglądu tego zdecydowanie nie podzielam, mimo że ostatnio jest on coraz bardziej popularny.
Mimo iż prawdą jest, że drobne podwyżki podatków bądź cięcia wydatków są łatwiejsze do zniesienia dla przedsiębiorstw, to nie jest to kwestia decydująca. Ważniejsze dla decyzji o zatrudnieniu pracowników jest to, czy recesja wywołana polityką oszczędności jest stanem przejściowym czy permanentnym. Jeżeli bowiem nie ma pewności, że program wyjścia z kryzysu zadłużenia w ogóle się powiedzie, to optymizm przedsiębiorców dużo trudniej rozpalić. Z tego powodu uważam, że dużo skuteczniejsze są głębokie cięcia wprowadzane natychmiast tak, że po roku – dwóch gospodarka z powrotem trafia na ścieżkę wzrostu.
Doskonałym przykładem takiej polityki jest Łotwa. W wyniku kryzysu finansowego w 2008 doszło tam do zupełnego załamania gospodarki i katastrofy w finansach publicznych. Rząd jednak od razu przystąpił do działania. Mimo głębokiej recesji (łączny spadek PKB o 24% w latach 2008-2009) obniżono wydatki publiczne z 44% do 36% PKB. Łącznie dostosowanie fiskalne w 2009 roku wyniosło aż 9,5% PKB. Oprócz niewielkiej podwyżki podatków zwolniono 30% urzędników, a reszcie obniżono pensje, cięcia dotknęły też emerytów i bezrobotnych. Po dwóch latach ciężkich wyrzeczeń gospodarka jednak się odbiła i od 2011 roku notuje wzrost powyżej 5%. Wrócił optymizm i nikt już nie mówi o kryzysie. O takiej sytuacji na południu Europy na razie można tylko pomarzyć.
Maciej Bitner
Główny Ekonomista Wealth Solutions
