Po Bazylei III pojawi się Bazylea IV, a po niej kolejne. I nie będzie to świadczyło o słabości systemu regulacyjnego. System bankowy wciąż się rozwija, staje się coraz bardziej skomplikowany i wymaga coraz bardziej złożonych regulacji – mówi Andrzej Reich, dyrektor Departamentu Regulacji Bankowych, Instytucji Płatniczych i Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych KNF.
Piotr Lonczak, Bankier.pl: Jeszcze nie tak dawno polskie banki finansowały kredyty hipoteczne lokatami jednodniowymi oraz udzielały kredytów bez zabezpieczenia. Dopiero KNF musiał zwrócić uwagę, że takie postępowanie jest ryzykowne. Czy bankierzy to małe dzieci, które nadzór musi prowadzić za rękę?
Andrzej Reich: Pytanie, czy banki są jak małe dzieci, które trzeba prowadzić za rękę, jest dość prowokacyjne. Proponuję nie zagłębiać się w nie zbytnio, bo zaraz musielibyśmy dojść do innych pytań, na przykład czy bankierzy to małe dzieci, którym regulator musi w regulacjach wskazywać, czego im nie wolno, co im wolno, w jakim zakresie itd. Relacje pomiędzy bankami i nadzorem są dość specyficzne. Banki mają na celu generowanie zysku – jak każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą. Działalność ta nierozerwalnie wiąże się z ryzykiem poniesienia straty.
Problem w tym, że bank obraca powierzonymi mu pieniędzmi – depozytami swoich klientów. Jako przeciwwagę mamy nadzór, którego zadaniem jest zapewnienie bezpieczeństwa powierzonych bankowi środków. Nie ma nic dziwnego w tym, że banki mają tendencję do akceptowania nadmiernego ryzyka, a nadzór – do nadmiernej ostrożności. Zazwyczaj obie strony spotykają się w połowie drogi. Czasami jednak banki, kierując się doświadczeniem, wykazują nadmierną skłonność do ryzyka. Wierzą bowiem, że skoro dotąd nic się nie stało, w przyszłości też nic im nie zagraża.
Trzymając się pańskiego przykładu i przerysowując nieco powiem, że dotychczas niektóre banki finansowały pewną część kredytów hipotecznych jednodniowymi depozytami. Skoro nie niosło to za sobą złych skutków, uznawały, że jest to bezpieczne. Z kolei, jak powiedział jeden z unijnych nadzorców, najważniejszą rzeczą, za którą otrzymuje wynagrodzenie, jest skrajny pesymizm. Dlatego banki mają skłonność do minimalizowania postrzeganego ryzyka, a nadzorca uważa je za zbyt duże. I dlatego bywa, że nadzorca upomina banki, a nawet nakazuje im zmianę postępowania.
Polski sektor bankowy został oszczędzony przez kryzys. Nie ulega wątpliwości, że na tym polu spore zasługi miał nasz nadzór. Po co nam zatem unia bankowa, skoro europejskie nadzory poniosły dotkliwą porażkę w ostatnich latach?
Dziękuję bardzo za słowa uznania dla nadzoru, zwłaszcza że są w pełni zasłużone. Prawdą jest, że polski nadzór przez wiele lat prowadził działania, które nie dopuszczały do osłabienia polskiego sektora bankowego. Był to okres, gdy w niektórych krajach władze nadzorcze sprzyjały nadmiernemu rozwojowi nadzorowanych przez siebie banków. Polski nadzór był często krytykowany na arenie międzynarodowej za restrykcyjne podejście do działalności polskich banków zależnych od zagranicznych właścicieli. W roku 2008, podczas spotkań międzynarodowych, byłem niejednokrotnie pytany przez innych nadzorców o kryzys w Polsce, a właściwie o to, jak go uniknęliśmy. Odpowiedź była zawsze taka sama: dzięki konserwatywnemu nadzorowi, za który przez lata tak nas krytykowaliście.
Przechodząc do pańskiego pytania, myślę, że muszę zacząć od pewnego wyjaśnienia. Często mylimy dwa pojęcia: jednolity nadzór, czyli Single Supervisory Mechanism (SSM), i unia bankowa. SSM jest zaledwie jednym z trzech jej filarów. Poza SSM unia bankowa obejmuje mechanizm uporządkowanej restrukturyzacji banków i unijny system gwarantowania depozytów. Ponadto kraje strefy euro będą mogły korzystać z Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (European Stability Mechanism – ESM), a już teraz mają dostęp do wsparcia płynnościowego EBC. Pomijając fakt, iż budowa unii bankowej dopiero się rozpoczęła, docelowo będzie ona odpowiednikiem unijnej sieci bezpieczeństwa. Sieć taka jest bardzo potrzebna.
Struktura własnościowa unijnego sektora bankowego zmieniła się w ostatnich dziesięciu-piętnastu latach. Powstało wiele paneuropejskich grup bankowych, które na poziomie skonsolidowanym obejmują około 60% aktywów unijnego sektora bankowego i czy się nam to podoba, czy nie, taka struktura wymaga przebudowy sieci bezpieczeństwa. Ponadto w swej docelowej postaci doprowadzi ona do zmiany obecnego, skrajnie niekorzystnego dla krajów goszczących rozwiązania, w którym decyzje zapadają na poziomie kraju macierzystego, a ewentualne negatywne skutki tych decyzji obciążają (zwłaszcza finansowo) kraje goszczące. W gotowej unii bankowej zarówno decyzje, jak i ich skutki będą ulokowane na poziomie unijnym.
O unii bankowej będziemy zapewne długo jeszcze dyskutować, ale nie powinniśmy jej postrzegać przez pryzmat jakości nadzoru. Poza tym, zważywszy na mechanizm podejmowania decyzji w SSM, będą w nim uczestniczyć wszyscy nadzorcy wchodzący w skład SSM – zarówno lepsi, jak i gorsi. Da to szanse na poprawę jakości nadzoru sprawowanego przez EBC.
Zatem czego europejskie nadzory mogą nauczyć się od KNF? A jakie korzyści z ewentualnego przystąpienia do unii bankowej może wynieść polski nadzór?
Każdy nadzór ma swoje mocne strony i od każdego można się czegoś nauczyć. Naszą silną stroną, poza wspomnianym już konserwatyzmem, jest duże zrozumienie funkcjonowania w wielonarodowej strukturze w charakterze kraju goszczącego. Trzeba pamiętać, że w jednolitym nadzorze EBC przejmie uprawnienia nadzorcy konsolidującego, a status dotychczasowych nadzorców konsolidujących zostanie zrównany z nadzorcami goszczącymi.
Analiza naszych korzyści jest trudniejsza, ponieważ musi ona brać pod uwagę również koszty takiego przystąpienia. Tymczasem w dalszym ciągu jest jeszcze wiele niewiadomych wynikających z prostego faktu, iż jednolity nadzór bankowy nie zaczął jeszcze działać, nie znamy rozwiązań nadzorczych, choć proste porównanie mechanizmu podejmowania decyzji pod rządami CRD IV i SSM pokazuje, że mogąca się pojawić w razie sporu między nadzorcami kolegialność decyzji podejmowanej przez EBC jest dla nas mniej niekorzystna niż dyskrecjonalność decyzji nadzorcy konsolidującego.
Kryzysy bankowe identyczne co do istoty powracają obecnie mniej więcej co dekadę. Czy dzisiejszy model systemu bankowego oparty na rezerwie częściowej, czyli finansowaniu długoterminowych aktywów krótkoterminowymi pasywami, jest możliwy do ustabilizowania?
Model, o którym pan mówi, jest podstawą działania bankowości. Zresztą określenia długoterminowy czy krótkoterminowy są względne. Roczne pasywa finansujące roczne aktywa będą uważane za dobrze dopasowane, ale gdy będą finansowały dwudziestoletnie aktywa, klasyfikacja byłaby inna. Na szczęście banki transformują terminy zapadalności i dzięki temu długoterminowe finansowanie jest możliwe. Nie da się jednak zapominać, że międzynarodowe standardy nadzorcze regulują niemal całą działalność bankową, ale do niedawna nie istniały międzynarodowe normy płynności. W niektórych krajach obowiązują lokalne normy płynności (między innymi w 2007 roku zostały wprowadzone w Polsce), ale nie wszędzie. Na szczęście, kierując się doświadczeniami z ostatniego kryzysu, Komitet Bazylejski opracował normy płynności krótko- i długoterminowej, z tym, że wejdą one w życie, odpowiednio, w roku 2015 i – najprawdopodobniej – 2019. Powinno to pomóc.
Finansowanie jest bardzo wrażliwym obszarem działalności banków. To, co dobrze działało przed kryzysem, w tym rynek międzybankowy, który wyrównywał nadwyżki i niedobory płynności, w czasie kryzysu zamarło i nie doszło jeszcze do stanu sprzed 2007 roku. Na to muszą zacząć działać wypracowywane przez dziesięciolecia mechanizmy i zapewne zaczną działać. Inaczej rynek nie ruszy tak, jak należy.
Czy wprowadzenie regulacji Bazylei III będzie stabilizować sektor bankowy? Podniesienie wymogów kapitałowych oraz wprowadzenie wymogów w obszarze długoterminowej płynności to istotny krok do ograniczenia modelu rezerwy częściowej, lecz czy jest on wystarczający?
Wprowadzenie regulacji Bazylei III z pewnością będzie stabilizować sektor bankowy. Jej postanowienia poprawnie adresują zidentyfikowane słabości systemu regulacyjnego. Bazylea II poluzowała wymogi kapitałowe, ale nie wymusiła należytej jakości funduszy własnych banków. Bazylea III koryguje to, dodając wymagania dotyczące płynności, zwłaszcza długoterminowej. Mimo że do wejścia tej normy mamy jeszcze co najmniej sześć lat, KNF już teraz podjęła działania mające na celu poprawę długoterminowego finansowania banków. Nie mówiłbym przy tym o ograniczeniu modelu rezerwy częściowej, ale o lepszym dostosowaniu środowiska regulacyjnego do czynników ryzyka związanych z działalnością banków.
Odpowiedź na pytanie czy regulacje Bazylei III są wystarczające, jest bardzo prosta. Nie są wystarczające. Innymi słowy, po Bazylei III pojawi się Bazylea IV, a po niej kolejne. I nie będzie to świadczyło o słabości systemu regulacyjnego. Będzie to odzwierciedlenie faktu, iż system bankowy wciąż się rozwija, staje się coraz bardziej skomplikowany i wymaga coraz bardziej złożonych regulacji. Wszyscy zapewne znają anegdotyczny model amerykańskiego systemu bankowego sprzed lat pięćdziesięciu, określany jako 3-5-3, co oznacza: depozyty na 3%, kredyty na 5%, a o trzeciej po południu golf. Przy takim modelu, który dobrze funkcjonował przez dziesięciolecia, wystarczyły najprostsze wymogi regulacyjne.
Proszę zauważyć, że Bazylea I, którą uważamy obecnie za dobre rozwiązanie regulacyjne dla najmniej skomplikowanych banków, została wprowadzona 25 lat temu i zalecano jej stosowanie wobec dużych banków, aktywnych w skali międzynarodowej. Ale od tego czasu bankowość bardzo się rozwinęła i nawet Bazylea II już nie wystarcza. Podobnie będzie i z Bazyleą III. Ale boję się takiego tempa zmian, przy którym jedna z kolejnych wersji Bazylei pojawi się, zanim poprzednia zostanie w pełni wprowadzona. Choć, prawdę mówiąc, już teraz są kraje, które stoją przed dylematem: wprowadzać Bazyleę II czy przeskoczyć ten etap i od razu zająć się Bazyleą III.
Rozmawiał: Piotr Lonczak, Bankier.pl
