Uchwalona przez Sejm 24 maja Ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych od samego początku jest krytykowana zarówno przez zakłady ubezpieczeń, Rzecznika Ubezpieczonych, jak i przez Polski Związek Motorowy. Obowiązek przekazywania przez zakłady ubezpieczeń do centrali NFZ opłaty ryczałtowej, a więc części pobranej składki obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych (tzw. podatek Religi), w obecnym kształcie oceniany jest jako niekonstytucyjny. Należy podkreślić, że nie neguje się konstytucyjności samego celu wprowadzenia opłaty ryczałtowej (zwiększenia wydatków służby zdrowia na leczenie ofiar wypadków komunikacyjnych), ale środków, które realizacji tego celu mają służyć.
Stawkę „podatku Religii” ustalać będzie Minister Zdrowia
Ze względu na konstrukcję prawną, „podatek Religi” uznać należy za daninę publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Pojęcie daniny publicznej w rozumieniu art. 217 zdefiniowane zostało w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r. (sygn. K. 2/2003). Zgodnie z tym orzeczeniem daniną publiczną jest przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Opłata ryczałtowa spełnia wszystkie wskazane powyżej wymagania potrzebne do uznania jej za daninę publiczną. Przede wszystkim zakłady ubezpieczeń mają obowiązek wpłacać „podatek Religi” w wyznaczonym terminie na rzecz jednostki państwowej, należącej do sektora finansów publicznych (NFZ). Ponadto opłata ryczałtowa ma służyć realizacji zadań publicznych w postaci ochrony zdrowia (finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych ofiarom wypadków komunikacyjnych). Dodajmy także, iż przepisy ustawy nie przewidują możliwości zwrotu zakładom ubezpieczeń opłaty ryczałtowej, w tym ewentualnych nadwyżek, które pozostałyby po sfinansowaniu przez NFZ kosztów leczenia ofiar wypadków komunikacyjnych.
Zgodnie z art. 217 Konstytucji, wszystkie elementy konstrukcji, które przesądzają o ciężarze materialnym daniny, to materia zastrzeżona wyłącznie dla ustawy. Do elementów, które przesądzają o ciężarze należy także stawka, która jest niezbędnym elementem pozwalającym wyliczyć wysokość należnej do zapłacenia daniny.
Uznanie, że opłata ryczałtowa jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji, wywołuje następstwa w postaci rygorów, jakie Konstytucja nakłada przy ustanawianiu danin publicznych. Wysokość wskaźnika pozwalającego wyliczyć należną kwotę opłaty ryczałtowej regulowana będzie od 2008 r. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Wskaźnik jest więc niczym innym jak stawką daniny publicznej i zgodnie z art. 217 Konstytucji powinien być określony wprost w ustawie. Należy więc dojść do wniosku, że uregulowanie „podatku Religi”, w zakresie, w jakim powierza określenie wysokości wskaźnika opłaty ryczałtowej Ministrowi Zdrowia, jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy w nakładaniu danin publicznych.
O wysokości należnej opłaty ryczałtowej rozstrzygać będzie minister, a nie sąd
W uzasadnieniu ustawy wprowadzającej „podatek Religi” czytamy, że opłata ryczałtowa ma być formą odszkodowania na rzecz NFZ, służącą pokrywaniu poniesionych przez Fundusz kosztów leczenia ofiar wypadków komunikacyjnych. Jeżeli „podatek Religi” ma rzeczywiście pełnić funkcję kompensacyjną, jego wysokość powinna być – zgodnie z zasadami odpowiedzialności odszkodowawczej – określana przez sąd na podstawie okoliczności konkretnego przypadku, po udowodnieniu przez poszkodowanego zdarzenia wywołującego szkodę. Ustawa o „podatku Religi” całkowicie odstępuje od tych zasad. NFZ otrzyma opłatę ryczałtową niezależnie od tego, czy uda mu się wykazać, na podstawie jakich zdarzeń żąda odszkodowania i jakiej wysokości poniósł szkodę. O wszystkim rozstrzygnie Minister Zdrowia w rozporządzeniu. Zakłady ubezpieczeń zostaną pozbawione możliwości kwestionowania przed sądem zasadności pobrania od nich opłaty ryczałtowej. Prowadzi to do wniosku, że ustawa o „podatku Religi” jest sprzeczna z konstytucyjną zasadę podziału władz, gdyż powierza organowi władzy wykonawczej rozstrzyganie w sprawach odpowiedzialności odszkodowawczej, co jest funkcją zarezerwowaną dla sądownictwa. Naruszone zostaje także prawo zakładów ubezpieczeń do sądu (art. 45 Konstytucji).
„Podatek Religi” obciąży wyłącznie kierowców
Wprowadzenie opłaty ryczałtowej, uiszczanej przez zakłady ubezpieczeń, doprowadzi do podwyżek składki obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego. W konsekwencji ciężar ekonomiczny „podatku Religi” spadnie na posiadaczy pojazdów mechanicznych. Ciężaru opłaty ryczałtowej nie poniosą natomiast inni uczestnicy ruchu drogowego, którzy również doprowadzają do wypadków (zgodnie z danymi Komendy Głównej Policji w 2005 r. piesi byli przyczyną 14,8 % wszystkich wypadków komunikacyjnych). Oczywiste jest, że piesi czy rowerzyści swym zachowaniem zazwyczaj wywołują mniej szkód niż kierowcy samochodów ciężarowych, jednak całkowite zwolnienie tych uczestników ruchu drogowego od ponoszenia ciężaru opłaty ryczałtowej nie znajduje uzasadnienia. „Podatek Religi” powinien więc obciążyć także pieszych, rowerzystów, jednakże w odpowiednio mniejszym stopniu.
Istotne wątpliwości wywołuje także zwolnienie od ciężaru opłaty ryczałtowej innych osób podlegających obowiązkowym ubezpieczeniom OC. Minister Zdrowia stara się przekonać w uzasadnieniu ustawy wprowadzającej „podatek Religi”, że za obciążeniem opłatą ryczałtowa wyłącznie posiadaczy pojazdów mechanicznych przemawiają ważne przesłanki. Tymi przesłankami mają być: przymusowość obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych (pobór opłaty ryczałtowej ma być dzięki temu łatwy i wydajny) oraz znaczna, dająca się jednoznacznie wyodrębnić ilość świadczeń udzielanych przez Fundusz jest skutkiem uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia wynikających z ruchu pojazdów mechanicznych. Tymczasem powyższe przesłanki zostają także spełnione w przypadku obowiązkowego ubezpieczenia OC z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Ubezpieczenie to również ma charakter obligatoryjny, a w gospodarstwach rolnych także dochodzi do znacznej ilości zdarzeń wymagających udzielenia opieki zdrowotnej, finansowanej przez NFZ (według GUS w 2005 r. w samych wypadkach przy pracy w gospodarstwach rolnych poszkodowanych zostało 20.869 osób). Dlaczego więc wyłącznie składki obowiązkowego ubezpieczenie OC komunikacyjnego zostały obciążone „podatkiem Religi”? Ze względu na przytoczone wyżej uwagi w przedmiocie nieusprawiedliwionego zróżnicowania sytuacji prawnej posiadaczy pojazdów mechanicznych oraz innych uczestników ruchu drogowego lub innych podmiotów podlegających obowiązkowym ubezpieczeniom odpowiedzialności cywilnej, powstają uzasadnione wątpliwości, czy regulacja opłaty ryczałtowej (w zakresie w, jakim prowadzi do obciążenia „podatkiem Religi” wyłącznie posiadaczy pojazdów mechanicznych, przy pominięciu innych osób) jest zgodna z zasadą równości (art. 32 konstytucji). Z zasady tej wynika bowiem, że podmioty podobne lub znajdujące się w podobnych sytuacjach powinny być traktowane przez władze publiczne (w tym przez ustawodawcę) w sposób podobny.
Obecnie ustawa będzie dyskutowana w Senacie. Miejmy nadzieję, że będzie to czas refleksji i nadania projektowi ustawy kształtu zgodnego z Konstytucja RP.
Wojciech Boczoń