Działania banków centralnych wobec zaistniałej sytuacji były łatwe do przewidzenia. Wpuszczono do obrotu dodatkowe ilości pieniędzy a następnie dokonano obniżek stóp procentowych. Wszystko to przypomniało uczestnikom rynków finansowych rolę banku centralnego w nadzorze tych rynków a w szczególności sektora bankowego. Jego rola w zakresie polityki interwencyjnej w sektorze finansowym z założenia jest najważniejsza w porównaniu z innymi podmiotami. Można postawić jednak nieco bardziej fundamentalne pytanie: o całościowy kształt struktury organizacyjnej instytucji nadzoru sektora bankowego.
Kształt nadzoru
Nadzór sektora bankowego zlokalizowany w ramach struktury organizacyjnej banku centralnego implikuje wiele pytań. Pomimo wielokrotnie opisywanych w literaturze prostych recept, praktyczne zapewnienie pożądanej stabilności w danej gospodarce może być bardzo trudne. Dotyczy nie tylko czynności, które muszą być wykonane w przypadku wystąpienia zaburzeń na rynkach finansowych oraz umiejętności dobrania właściwych narzędzi w celu złagodzenia trudnej sytuacji. Regulacja, nadzór i zarządzanie kryzysowe to funkcje, które wykraczają poza doraźne działania, podejmowane przez bank centralny w sytuacji wystąpienia kryzysowej sytuacji na rynkach finansowych. Całościowy kształt nadzoru sektora bankowego obejmuje wiele elementów. Oprócz aspektów makroekonomicznych, nie mniejsze znaczenie ma funkcjonowanie na rynkach finansowych indywidualnych podmiotów. W przypadku sektora bankowego – banków. Jednak bank centralny nie zawsze ma tak duży wpływ na mikroekonomiczne aspekty funkcjonowania banków jak na politykę makroekonomiczną. Działanie banków nie może bowiem podlegać wytycznym w każdym obszarze funkcjonowania tych podmiotów. W gospodarce rynkowej istotna jest rola rynków, klientów danego sektora, a także konkurencji w stosunku do pojedynczych podmiotów. Wobec powyższego może zaistnieć taka sytuacja, że część nadzoru musi zostać wydzielona z nadzoru prowadzonego przez podmiot zajmujący centralną pozycję wobec całego sektora bankowego i zlokalizowana na takiej pozycji, która umożliwi bliższy kontakt z otoczeniem tego sektora.
Również w przeszłości bank centralny w poszczególnych państwach nie zawsze odgrywał priorytetową rolę w zakresie nadzoru nad funkcjonowaniem banków. W miarę upływu czasu zmieniał się jego udział w realizacji tej funkcji. Jak pokazuje historia oraz obecna rzeczywistość, nie istnieje jeden „optymalny” model nadzoru. Skuteczność modelu niekiedy zależy od zaistniałej sytuacji. W innych okolicznościach rozwiązanie uważane za bardzo skuteczne traci swoją aktualność.
Historia
W momencie, który można nazwać powstaniem bankowości centralnej funkcja nadzoru sektora bankowego nie była wiązana z kompetencjami banku centralnego. Najwcześniej założone banki centralne były często bankami komercyjnymi (np. Bank Anglii). Z czasem otrzymały funkcję zapewnienia stabilności finansowej oraz stały się „bankiem rządu”. Z kolei inne (np. Reichsbank w Niemczech) zostały powołane w celu ochrony pieniądza. W początkowym okresie bankowości centralnej (który miał miejsce od lat 20. XIX wieku do roku 1900) rola banku centralnego w zakresie nadzoru banków komercyjnych ograniczała się do funkcji pożyczkodawcy w przypadku wystąpienia problemów z płynnością lub podmiotu koordynującego politykę banków. W tym okresie nie można jeszcze mówić o istnieniu formalnej roli banku centralnego w zakresie regulacji i nadzoru.
Wraz z upływem czasu pojawiła się nowa funkcja banku centralnego – banku banków. Objęciu tej funkcji przez bank centralny towarzyszyło zaprzestanie wykonywania czynności charakterystycznych dla działalności komercyjnej banków. Takie podejście miało na celu uniknięcie konfliktu interesów
i wyeliminowanie możliwości powstania konkurencyjnej pozycji banku centralnego względem banków komercyjnych. Nowa rola obejmowała pełnienie przez bank centralny roli strażnika całego systemu finansowego. Czas gdy zasadniczym celem funkcjonowania banku centralnego było zapewnienie stabilności finansowej nazywany jest „klasycznym okresem bankowości centralnej”. Okres ten można powiązać ze „standardem złota” oraz koncentracją na makroekonomicznych celach gospodarki. Po okresie klasycznym nastąpił okres „tradycyjnej bankowości centralnej”. Miejsce interwencyjnych operacji otwartego rynku zajęła polityka monetarna, mająca na celu zapewnienie innych celów makroekonomicznych niż stabilność finansowa. W tym okresie po raz pierwszy bardzo ważna stała się funkcja nadzoru banku centralnego nad bankami komercyjnymi. Etap ten cechuje ścisła regulacja sektora bankowego (obejmująca minimalne wymogi w zakresie rezerw oraz selektywną kontrolę udzielonych kredytów).
Wraz z upływem czasu nastąpił kolejny okres: „nowoczesnej bankowości centralnej”. Na nowo wzrosła rola banku centralnego w zakresie stosowania polityki otwartego rynku do zapewnienia stabilności finansowej. Różnica w stosunku do poprzedniego, tradycyjnego modelu dotyczy tego, że obecnie w okresie nowoczesnej bankowości centralnej większy nacisk jest kładziony na zapewnienie stabilności cenowej. Nowego charakteru nabrała również funkcja regulacji i nadzoru sektora bankowego. Z punktu widzenia tego kryterium można wyodrębnić dwa modele banku centralnego. Podział dotyczy tego, czy bank centralny jest czy też nie jest odpowiedzialny za realizację mikroekonomicznej stabilności w sektorze bankowym. Jeżeli bank centralny jest odpowiedzialny za stabilność mikroekonomiczną, to pełni on funkcję pożyczkodawcy ostatniej instancji dla indywidualnych banków. Z tego względu reguluje i prowadzi nadzór sektora bankowego. Jeżeli natomiast bank centralny nie jest odpowiedzialny za stabilność mikroekonomiczną, to wówczas funkcję tę realizuje instytucja nadzoru, która znajduje się poza strukturą organizacyjną banku centralnego.
Można dokonać analizy momentu przejęcia nadzoru sektora bankowego przez bank centralny z perspektywy poszczególnych państw. Najbardziej typowa jest sytuacja, gdy początkowo regulacja sektora bankowego nie należała do funkcji banku centralnego lecz została przekazana temu bankowi w późniejszym czasie. Istotnym momentem był kryzys lat 30. i w jego następstwie zmiana uregulowań dotyczących sektora bankowego. Nie tylko zmiana przepisów regulacyjnych była przyczyną włączenia nadzoru bankowego do funkcji banku centralnego.
Jako przykład można podać sytuację, gdy włączenie to było powiązane z ogólnym trendem upaństwowienia, który wystąpił w gospodarce. To, czy nadzór nad sektorem bankowym pozostawiono w ramach struktury organizacyjnej samych banków (samoregulacja), czy też zastosowano nadzór w odrębnej instytucji, zależało w dużej mierze od stanu krajowego systemu bankowego. Im bardziej chroniony był system bankowy danego państwa, tym łatwiej było zapewnić stabilność opierając nadzór na mechanizmach samoregulacji. Patrząc z perspektywy pojedynczego państwa, moment ustanowienia funkcji regulacji i nadzoru sektora bankowego nie zawsze był ściśle powiązany z bankiem centralnym. Przykładem jest Meksyk. W tym państwie bank centralny został założony w 1925 roku. Z kolei system regulacyjny sektora bankowego został zorganizowany na wiele lat przed powołaniem banku centralnego. W 1897 roku Ministerstwo Finansów Meksyku zostało ustanowione statutowym organem odpowiedzialnym za nadzór sektora bankowego. Odmiennym przykładem (idealnej zbieżności) są Stany Zjednoczone. Już w momencie ustanowienia Systemu Rezerwy Federalnej w 1913 roku do funkcji, które przyznano nowo powstałemu bankowi centralnemu zaliczono regulację i nadzór, który bank ten miał pełnić w stosunku do innych banków członkowskich. Nie tylko moment przekazania bankowi centralnemu funkcji regulacji i nadzoru sektora bankowego ale również to, czy bank centralny w ogóle pełni taką funkcję, jest kluczowym argumentem dla analizy struktury organizacyjnej nadzoru sektora bankowego. Banki centralne Finlandii, Danii, Szwecji czy Norwegii nigdy nie były odpowiedzialne za regulację ostrożnościową oraz nadzór sektora bankowego. Oprócz banków europejskich można tutaj zaliczyć również banki z innych państw (Chile, Meksyk, Peru oraz Kanadę). Zazwyczaj w tych państwach oprócz rządu za nadzór sektora bankowego była odpowiedzialna wydzielona, zewnętrzna instytucja.
Modele nadzoru
Oprócz włączania nadzoru sektora bankowego do funkcji banku centralnego występują też odwrotne procesy. Jest to sytuacja, gdy nadzór sektora bankowego zostaje wydzielony z banku centralnego i przekazany do kompetencji zewnętrznej instytucji. Dotyczy to szczególnie ostatniego czasu. Cechą charakterystyczną dla ostatniego dziesięciolecia było tworzenie zintegrowanej instytucji nadzoru rynków finansowych w oddzielnej instytucji w stosunku do banku centralnego. Takie procesy nastąpiły m.in. w Australii, Wielkiej Brytanii, Japonii czy Korei. Już od połowy lat 80. ubiegłego wieku rozpoczął się trend w kierunku integracji nadzoru finansowego. Państwa, które dokonały integracji całości nadzoru rynków finansowych w jednej instytucji, również nadzór sektora bankowego umieściły w instytucji odrębnej w stosunku do banku centralnego. Trzeba jednak podkreślić, że nie wszystkie zmiany przebiegają w kierunku integracji nadzoru w instytucji zlokalizowanej poza strukturą organizacyjną banku centralnego. W niektórych państwach integracja nadzoru przebiega w kierunku umiejscowienia całego nadzoru nad rynkami finansowymi w ramach struktury organizacyjnej banku centralnego. Przykładem jest Irlandia.
Uzupełnieniem historycznego podziału bankowości centralnej na określone modele jest współczesny podział. Obecnie nie można prowadzić nadzoru sektora bankowego z całkowitym wyłączeniem banku centralnego. W najbardziej ogólny sposób można wyodrębnić trzy podstawowe modele. „Wąskie” rozumienie banku centralnego polega na zapewnieniu ogólnej stabilności systemu finansowego (obejmującego m.in.: poprawne funkcjonowanie systemu płatniczego oraz okazyjne interwencje w przypadku wystąpienia kryzysu płynności). Pozostałe czynności służące zapewnieniu stabilności finansowej w państwach, które zastosowały ten model, są realizowane przez instytucje rządowe lub podmioty prywatne. Model „pośredni” obejmuje podstawowe funkcje oraz postępowanie na wypadek wystąpienia kryzysu. Wyłączone z nadzoru realizowanego przez bank centralny zostaje natomiast bezpośrednie nadzorcze postępowanie w stosunku do indywidualnych instytucji finansowych. Ostatni, „szeroki” model banku centralnego obejmuje zarówno zasadnicze funkcje nadzorcze, różne elementy sieci bezpieczeństwa na wypadek wystąpienia kryzysu, a także nadzór nad pojedynczymi, indywidualnymi podmiotami. Takie podejście dotyczy zarówno nadzoru indywidualnych banków, jak również innych, nie bankowych instytucji finansowych.
Wady i zalety
Zestawienie argumentów przemawiających za zlokalizowaniem nadzoru sektora bankowego w banku centralnym oraz poza jego strukturą organizacyjną może obejmować różne zagadnienia. Oprócz scharakteryzowanych powyżej zagadnień dotyczących makroekonomicznych czynników gospodarki oraz funkcjonowania samych banków istotne są również inne czynniki. Można tutaj wymienić na przykład takie zagadnienia, jak: reputacja banku centralnego, polityka informacyjna czy też „zrównoważenie sił” w systemie finansowym danego państwa. Wobec występujących w obecnym czasie procesów globalizacji i integracji rynków finansowych ważna jest również umiejętność zapewnienia udziału rynków w nadzorze sektora bankowego, a także koncepcje nadzoru nad sektorem bankowym mającego wymiar międzynarodowy.
Rozważając wszystkie aspekty za i przeciw umieszczeniu nadzoru sektora bankowego w instytucji wydzielonej ze struktury banku centralnego należy wziąć pod uwagę optymalizację wszystkich czynników. W szczególności należy skoncentrować się na efektywności. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe czynniki można postawić wniosek oparty na doświadczeniach wielu państw. Mówi on, że w państwach wysoko rozwiniętych korzystnym rozwiązaniem jest zlokalizowanie nadzoru sektora bankowego w wydzielonej z banku centralnego zintegrowanej instytucji nadzoru. Przeciwnie jest w państwach rozwijających się. Jest to jednak tylko założenie. Jego potwierdzenie lub odrzucenie jest znacznie bardziej złożone.
Autor jest doktorantem Wydziału Zarządzania i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego
