Bilans prywatyzacji

W większości krajów Unii Europejskiej najbardziej pożądanym sposobem prywatyzacji jest model o rozproszonej strukturze kapitału akcyjnego. Rozproszony kapitał właścicielski jest typowy dla banków notowanych na giełdzie, działających w wysoko rozwiniętych systemach kapitalistycznych, gdzie dodatkowo rynek kapitałowy odgrywa ważną rolę w systemie finansowym. Zarząd takiego banku ma mocną pozycję, a bezpośredni wpływ akcjonariuszy na działania zarządu jest relatywnie niewielki. W Polsce niestety dominuje model z udziałem aktywnego inwestora strategicznego. Inwestor posiada kontrolny pakiet akcji, a preferowani są inwestorzy zagraniczni. Przejęcie banku przez inwestora strategicznego ma na celu wzmocnienie jego pozycji na rynku międzynarodowym, a następnie dokonanie fuzji z bankiem matką. Od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej obowiązuje zasada jednej licencji.

Na korzyść zagranicznych

Dokonywanie inwestycji w Polsce jest uwarunkowane między innymi przepisami wielu aktów prawnych, które w mniejszym lub większym stopniu przyczyniły się do napływu kapitału zagranicznego. Kolejne przepisy z roku na rok coraz bardziej były zmieniane na korzyść inwestorów zagranicznych. Wśród oczekiwanych efektów prywatyzacji banków należy wymienić: zdjęcie odpowiedzialności za zarządzanie bankami z władz państwowych, umożliwienie zarządom banków wzięcie pełnej odpowiedzialności za zarządzanie bankami, brak możliwości ingerowania władz państwowych w działalność banku, wykazywanie większej dbałości o klientów, przyspieszenie rozwoju rynku kapitałowego w Polsce.

Prywatyzacja sektora bankowego rozpoczęła się w 1991 roku na mocy „Programu prywatyzacji sektora bankowego w Polsce”. W wyniku przyjętej strategii prywatyzacji przewidziano pozyskanie dla banków inwestora strategicznego, który objąłby maksymalnie 30 proc. akcji z prawem aktywnego uczestniczenia w zarządzaniu bankiem. Skarb Państwa miał zachować 30 proc. akcji z opcją pozbycia się ich w przyszłości, pozostałe 30 proc. chciano zaoferować inwestorom indywidualnym oraz pracownikom (na uprzywilejowanych warunkach). Jednak w ten sposób udało się sprywatyzować tylko dwa banki – Bank Śląski i Wielkopolski Bank Kredytowy.

Jako pierwszy został sprywatyzowany Bank Rozwoju Eksportu (BRE S.A.). Wówczas był jednym z mniejszych banków i nie należał do „dziewiątki”. Można więc powiedzieć, że prywatyzacja BRE S.A. była testem.

Raczej konsolidacja

W okresie rządów koalicji SLD-PSL powstał dokument pod nazwą „Strategia umacniania systemu bankowego w Polsce”, w którym dokonano modyfikacji procesów prywatyzacji. Dokument był podstawą do zahamowania procesów prywatyzacji przy jednoczesnym rozwoju konsolidacji polskich banków. W dokumencie tym podkreślono, że „(…) polityka rządu powinna sprzyjać utrzymaniu poziomu kapitału zagranicznego w sektorze bankowym, jak to się kształtuje w innych państwach, np. w Hiszpanii czy Kanadzie”. Jednak sprzedaż miało poprzedzić łączenie wytypowanych podmiotów. Dokument głosił hasła konsolidacji nad prywatyzacją.

W Polsce w latach 1994-1996 nieustannie toczyły się dyskusje na temat kolejności tych procesów. Zdania zwolenników i przeciwników prywatyzacji były podzielone. Zwolennicy prywatyzacji brali pod uwagę tylko interes pojedynczego banku, który po sprywatyzowaniu mógł liczyć na dokapitalizowanie i lepszą technologię. Zwolennicy przeprowadzenia w pierwszej kolejności konsolidacji, a następnie prywatyzacji brali pod uwagę wysokość wpływu z prywatyzacji do budżetu państwa. Uważali, że najpierw należy banki połączyć w duże grupy i je unowocześnić, a następnie sprzedać za większe pieniądze. W celu wyjaśnienia sporu 14 czerwca 1996 roku uchwalono specjalną Ustawę o łączeniu i grupowaniu niektórych banków w formie spółek akcyjnych, na mocy której powstała Grupa PeKaO S.A. Była to jedyna grupa, która powstała, ponieważ w przypadku pozostałych grup politycy nie mogli dojść do porozumienia.

Po zmianie rządów prywatyzacja została przyspieszona. Zaczęto sprzedawać inwestorowi zagranicznemu większościowy pakiet akcji, zgodnie z zatwierdzonym 14 lipca 1998 roku „Programem prywatyzacji do 2001 roku”.

Do końca 1996 roku (planowana przez rząd data zakończenia prywatyzacji banków „dziewiątki” zgodnie z założeniami „Programu restrukturyzacji i prywatyzacji dziewięciu banków państwowych”) udało się sprywatyzować cztery banki. Należały do nich: Wielkopolski Bank Kredytowy S.A., Bank Śląski S.A. (zostały wybrane jako pierwsze, ponieważ charakteryzowały je dobre wyniki finansowe oraz innowacyjność) oraz Bank Przemysłowo-Handlowy S.A. i Bank Gdański. Po przeprowadzeniu analiz wyceniono banki i opracowano ich prospekty emisyjne. Wyceny dokonano kilkoma sposobami, ale ostatecznie przyjęto w większości wycenę według wartości księgowej, gdyż inne metody okazały się wątpliwe w polskich warunkach gospodarczych. Sprzedawano akcje z dyskontem. Zainteresowanie inwestorów zagranicznych było dużo większe niż liczba akcji przeznaczonych do sprzedaży. W większości prywatyzacje odbywały się poprzez wprowadzenie przez Skarb Państwa akcji do publicznego obrotu.

Wykres 1. przedstawia zmiany zachodzące w strukturze własnościowej banków. Polskie banki systematycznie przekształcały się z banków z przewagą kapitału prywatnego polskiego w banki z większościowym udziałem prywatnego kapitału zagranicznego. W 1993 roku było 48 banków z przewagą kapitału prywatnego polskiego, a w 2006 roku było ich już tylko 7. Sytuacja zmieniła się na korzyść inwestorów zagranicznych. W 1993 roku było tylko 10 banków z większościowym udziałem prywatnego kapitału zagranicznego, a w 2006 roku liczba ta zwiększyła się czterokrotnie osiągając liczbę 42 banków. Sytuacja krajowych banków całkowicie się odwróciła. Polska systematycznie traciła kontrolę nad bankami, ciesząc się z odzyskiwanych w ten sposób zainwestowanych środków w restrukturyzację.

Celem prywatyzacji banków było przede wszystkim znalezienie właścicieli, którzy angażując własne kapitały wzięliby odpowiedzialność za poszczególne banki i zapewnili ich efektywne funkcjonowanie na rynku. W związku ze zmianą struktury własnościowej banków oczekiwano: ekspansji postaw przedsiębiorczych w bankowości, zwiększenia elastyczności operacji i lepszego dostosowania podaży produktów i usług bankowych do potrzeb rynku, postępu w procesach restrukturyzacyjnych, transferu nowoczesnej bankowości, ułatwień we wchodzeniu polskich banków na rynki zagraniczne, zwiększenia przychodów budżetu państwa z tytułu prywatyzacji.

Przychody i koszty

Wykres 2. przedstawia przychody uzyskane z tytułu prywatyzacji polskich banków w latach od 1994 do 2000. Nie uwzględniłam przychodów z prywatyzacji banków w latach od 2001 do 2006, gdyż stanowiły one bardzo niewielkie wartości, z wyjątkiem prywatyzacji banku PKO BP w 2004 roku. Przychody z prywatyzacji banku (z uwzględnieniem akcji premiowych oraz dyskonta dla inwestorów indywidualnych) wyniosły 7,6 mld zł.

Wpływy z tytułu prywatyzacji rosły systematycznie do 1997 roku. W 1997 roku sprywatyzowano dwa banki, kolejnych pięć banków sprywatyzowano w 1998 roku, a z kolei największe cztery banki przyniosły najwyższy dochód w 1999 roku. Wpływy z prywatyzacji przeznaczone były, zgodnie z ustawowymi regulacjami, na wypłatę rekompensat i wsparcie reformy ubezpieczeń społecznych.

Zyski i straty

Jednak nie możemy zapomnieć o tym, że z tytułu prywatyzacji Skarb Państwa ponosił także straty. Zdaniem prof. K. Poznańskiego, koszty poniesione przez Skarb Państwa z tytułu prywatyzacji stanowiły 1/3 wpływów. Koszty dotyczyły przede wszystkim usług doradczo-konsultingowych wykonywanych na zlecenie rządu przez zagraniczne instytucje konsultingowe. Wykres 3. przedstawia wysokość kosztów prywatyzacji poniesionych przez Skarb Państwa w latach od 1997 do 2000, nie zostały uwzględnione koszty prywatyzacji w pozostałych latach, ponieważ stanowiły one niewielkie kwoty. Najwięcej banków zostało sprywatyzowanych do 2000 roku.

Oficjalne informacje dotyczące kosztów prywatyzacji banków poniesionych przez Ministerstwo Skarbu Państwa na wykresie 3. to koszty poniesione tylko przez Ministerstwo Skarbu Państwa. Niestety nie udostępniono danych dotyczących poniesionych kosztów w całym okresie prywatyzacji, oraz nie udostępniono kosztów poniesionych przez Ministerstwo Finansów, które zajmowało się prywatyzacją banków do końca 1996 roku. Z udostępnionych przez Ministerstwo Skarbu Państwa danych wynika, że w latach 1997-2001 z tytułu prywatyzacji banków do budżetu państwa wpłynęło przeszło 15 mld zł. Koszty z tego tytułu to ponad 4,5 mld zł. Należy jeszcze uwzględnić koszty poniesione przez Skarb Państwa na restrukturyzację banków – to kwota ok. 4 mld zł. Nie można zapomnieć, że są to tylko koszty budżetu państwa. W związku z prywatyzacją koszty ponosiły także banki zagraniczne. Inwestorzy zagraniczni zdecydowali się jednak ze względu na swój interes nie ujawniać tych informacji.

Obecność inwestorów zagranicznych w polskich bankach coraz bardziej ograniczała nam możliwość podejmowania decyzji, a inwestorzy zagraniczni coraz bardziej zwiększali swój udział w strukturze własnościowej naszego sektora bankowego.

Na wykresie 4. przedstawiającym zmiany w strukturze własnościowej sektora bankowego bardzo dobrze widać, jak wielki udział w naszym sektorze stanowią inwestorzy zagraniczni. Na koniec 2006 roku ten udział wynosił ponad 80 proc., a na początku 1993 – 12 proc. Udział banków stanowiących bezpośrednią własność Skarbu Państwa w 1993 roku wynosił 18 proc., a na koniec 2006 roku tylko 4 proc. W ciągu jedenastu lat w Polsce bardzo zmieniła się struktura własnościowa banków. Szybki wzrost udziału banków z przewagą kapitału zagranicznego wynikał z liberalnej polityki licencyjnej na początku lat 90. Najwięcej licencji udzielono w 1990 roku – aż 45. Tak duży napływ kapitału zagranicznego do Polski był spowodowany atrakcyjnością naszego rynku dla inwestorów. Podstawowe czynniki zachęcające inwestorów do inwestowania kapitału w polski sektor bankowy od 1990 do połowy 1992 roku to m.in.: „wakacje podatkowe”, czyli zwolnienie z podatku przez pierwsze trzy lata (skorzystały z nich m.in. Raiffeisen Centrobank S.A., ING Bank Warsaw, Citibank S.A.); możliwość wnoszenia i utrzymywania kapitału w dewizach; swoboda transferu zysków.

Od momentu wejścia pierwszych inwestorów zagranicznych do sektora bankowego w Polsce dominuje do dziś pięć państw: Niemcy, Stany Zjednoczone, Belgia, Francja oraz Holandia.

Ocena zmian

W czasie ostatnich lat w polskim systemie bankowym zaszły bardzo duże zmiany. Powstało wiele nowych instytucji bankowych, a dotychczasowe zostały przekształcone i dostosowane do funkcjonowania w gospodarce rynkowej. Polski sektor bankowy na początku okresu transformacji charakteryzował się dominującym udziałem państwa w strukturze własnościowej, bardzo wysoką koncentracją działalności, brakiem doświadczenia, niskim poziomem technologii oraz dużym udziałem „złych kredytów”. Polskie banki były zagrożone bardzo poważnym kryzysem, dlatego trzeba było podjąć działania w celu poprawy tej sytuacji.

Do pozytywnych zmian należy zaliczyć radykalną reformę systemu bankowego. Zdecydowano się na przeprowadzenie zmian w trzech głównych fazach. Pierwszą był proces gruntownej restrukturyzacji, drugą proces prywatyzacji, a trzecią proces konsolidacji polskiego sektora. Pierwszym krokiem do przekształcenia polskiego systemu bankowego było wprowadzenie nowych regulacji prawnych.

Program restrukturyzacji finansowej banków i przedsiębiorstw był konsekwencją wyodrębnionych w 1989 roku „dziewięciu banków”. Powstanie w tym okresie „złych długów” było zjawiskiem charakterystycznym dla gospodarki będącej w okresie transformacji. Warto podkreślić, że taka sytuacja miała także miejsce w innych krajach, przede wszystkim na Słowacji, w Czechach i na Węgrzech. Zła sytuacja gospodarcza kraju oraz wysoka inflacja w latach 1989-1992 wpłynęła bardzo niekorzystnie na jakość portfeli kredytowych banków. Efektem działań było wprowadzenie w życie Ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków. Ustawa zakładała wprowadzenie czterech instrumentów, za pomocą których banki miały odzyskać stracone środki finansowe. Należały do nich: bankowe postępowanie ugodowe, sprzedaż wierzytelności bankowych, zamiana wierzytelności przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa na ich akcje i dokapitalizowanie banków. Bardzo istotnym czynnikiem było dokapitalizowanie banków. W momencie ich wyodrębnienia ze struktury NBP dysponowały małym kapitałem własnym. Skarb Państwa w latach 1993-1994 przeznaczył na restrukturyzację łącznie obligacje o wartości około 4 mld zł. Całokształt zmian zachodzących w polskim prawie bankowym w tym okresie był pozytywnym zjawiskiem. Cały proces restrukturyzacji był pierwszym krokiem do pozyskiwania kapitału zagranicznego. Skarb Państwa bardzo szybko chciał odzyskać swoje środki, które zainwestował w dokapitalizowanie banków. Dlatego następnym etapem przemian w systemie bankowym była komercjalizacja banków państwowych, a następnie ich prywatyzacja. W wyniku komercjalizacji przekształcono banki państwowe w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Proces prywatyzacji był potrzebny polskim bankom, gdyż prywatny właściciel lepiej nadzoruje i kontroluje instytucje. Polska niestety nie wybrała modelu prywatyzacji, jaki występuje w większości krajów Unii Europejskiej (model o rozproszonej strukturze kapitału), lecz model z udziałem aktywnego inwestora strategicznego. Konsekwencją tego jest wzrost liczby banków komercyjnych w Polsce, który we wrześniu 2006 roku wynosił 49 banków, z tego 42 banki z przewagą kapitału zagranicznego, a tylko 7 z przewagą kapitału polskiego. Tak ogromne zmiany własnościowe i strukturalne w sektorze bankowym spowodowała bardzo przyspieszona, w porównaniu z innymi krajami europejskimi, prywatyzacja. Zdania wybitnych specjalistów na ten temat są podzielone. Jest bardzo wielu zwolenników, jak i przeciwników prywatyzacji polskich banków. Wszyscy są jednak zgodni co do tego, że z prywatyzacją polskich banków poszliśmy za daleko.

Bez udziału kapitału zagranicznego nasz system bankowy byłby bardzo słabo rozwinięty. Nasz kraj nie dysponował wystarczającymi środkami, żeby móc tworzyć i wprowadzać nowe produkty oraz usługi finansowe. Ponadto polski sektor bankowy posiadał wówczas: słabą jakość portfeli kredytowych, niski poziom kwalifikacji personelu, brak technologii. Należy stwierdzić, że na początku lat 90. banki zagraniczne w Polsce były jedynym źródłem innowacji produktowych.

Trzeba jednak pamiętać, że w wielu krajach dobrze rozwiniętych, takich jak Dania, Niemcy, Chiny, Finlandia, Szwecja, USA wprowadzono restrykcje na wchodzenie banków zagranicznych do krajowego sektora bankowego. Udział kapitału zagranicznego w tych krajach nie przekracza 10 proc. Hiszpański sektor bankowy był całkowicie zamknięty dla inwestorów zagranicznych do 1978 roku. W kolejnych latach był otwierany pod ścisłym nadzorem i obecnie część zagraniczna nie przekracza 10 proc. Tylko w przypadku gospodarek transformujących jest on wysoki i wynosi ponad 50 proc.

Funkcjonowanie banków córek zależy od banków matek, a nie od krajowych organów. Banki z kapitałem zagranicznym w Polsce dążą do maksymalizacji zysków. Rolą banków zagranicznych jest uzyskanie jak największej grupy klientów korporacyjnych. Przykładem jest Citibank Handlowy, który początkowo prowadził wyłącznie obsługę klientów korporacyjnych oraz zamożnych. Dopiero od 1997 r. zajął się obsługą klientów detalicznych.

Uważam, że banki zostały sprzedane za szybko i straciliśmy nad nimi kontrolę. Proces prywatyzacji doprowadził do przejęcia banków przez kapitał zagraniczny w 80 proc. Polski sektor bankowy z pewnością nie należy już do Polaków z winy zbyt pochopnej i szybkiej prywatyzacji. Czy przy tak dużym udziale kapitału zagranicznego możemy jeszcze mówić o polskim sektorze bankowym? Może powinniśmy mówić o sektorze bankowym działającym w Polsce…

Autorka jest doktorantem Akademii Finansów w Warszawie

Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji