O ustawie metropolitalnej jako rządowym priorytecie pierwszy zaczął mówić minister Mariusz Błaszczak, szef Kancelarii Premiera. Złożył tę deklarację podczas konwencji programowej warszawskiego PiS na początku czerwca. Sprawa ta – zdaniem uczestników konwencji – powinna zostać wyłączona z bieżących sporów politycznych i stać się przedmiotem konsultacji społecznych. W opinii Macieja Więckowskiego, prezesa warszawskiego PiS, metropolie będą „kołem zamachowym rozwoju kraju”. Według ministra Błaszczaka, funkcje które powinny przypaść metropolii, to przede wszystkim sprawy transportu – kolei i dróg o charakterze metropolitalnym – a także ochrony środowiska, gospodarki wodno-ściekowej oraz zagospodarowania przestrzennego. Szef Kancelarii Premiera stwierdził, że podźwignięcie tych zadań samodzielnie przez gminy jest często nierealne i dlatego zasadne jest stworzenie związku celowego gmin.
Zespół specjalny
Rząd włączył się w prace nad ustawą z początkiem tego roku – wcześniej konieczność uchwalenia takiej ustawy silnie promowała m.in. Unia Metropolii Polskich, skupiająca przedstawicieli władz największych aglomeracji w kraju. Partnerem samorządowców w pracach nad ustawą jest MSWiA. Przedstawiciele ministerstwa już wcześniej wskazywali, że w Polsce istnieją już rozwiązania prawne, które umożliwiają współpracę samorządów w oparciu o różne formy, jednak z praktycznych doświadczeń obszarów metropolitalnych wynika, że nie są one wykorzystywane. Choć w innych krajach współpraca podmiotów tworzących metropolie polega zwykle na ich inicjatywie i dobrowolności, jednak zdaniem MSWiA w Polsce należy precyzyjnie zdefiniować w prawie obszary metropolitalne oraz wprowadzić obligatoryjne rozwiązania, by należycie wykorzystać ich potencjał – choć obszary te nie powinny przejmować zadań samorządu terytorialnego.
Przy ministerstwie powołano w tym celu specjalny zespół. Być może bezpośrednim impulsem ku temu był zgłoszony w grudniu ubiegłego roku pomysł zniecierpliwionych brakiem ogólnopolskiej polityki metropolitalnej śląskich samorządowców, by formalnie ukonstytuować największą w Polsce metropolię, złożoną z 17 miast. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia i Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego na lata 2007-2013 traktują bowiem funkcje metropolitalne priorytetowo, jednak do tej pory nie zdefiniowano polityki w tej dziedzinie.
– 3 stycznia, zarządzeniem ministra spraw wewnętrznych i administracji został powołany Zespół do Spraw Uregulowania Funkcjonowania Obszarów Metropolitalnych – poinformował „Gazetę Bankową” Michał Rachoń, rzecznik MSWiA. – Głównym zadaniem zespołu miało być wypracowanie jednolitych założeń, mogących być podstawą przyszłych prac legislacyjnych, dotyczących funkcjonowania obszarów metropolitalnych. Niezwłocznie po opracowaniu projektu ustawy zostanie przeprowadzony kompleksowy cykl konsultacji społecznych, w tym oczywiście z organizacjami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego, poddających przyjęte założenia ocenie zainteresowanych omawianą problematyką.
Założenia ustawy
Zespół pracował od stycznia do marca. W jego ramach utworzono dwie grupy robocze: do spraw ustalenia zasad finansowania i sposobu wykorzystania funduszy unijnych na obszarach metropolitalnych oraz do spraw określenia zasad współpracy w zakresie realizacji zadań infrastruktury na tych obszarach. W skład weszła część wojewodów, niektórzy prezesi Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz osoby wyznaczone przez ministrów rozwoju regionalnego, transportu, gospodarki i środowiska. Na ostatnim posiedzeniu zespołu zatwierdzony został materiał końcowy, którego ustalenia są podstawą przygotowanego projektu ustawy metropolitalnej.
Ustawa ma określać zasięg terytorialny obszarów metropolii. Gminy miałyby możliwość zarówno przyłączania się, jak i występowania ze związków metropolitalnych. Tego rodzaju zmiany obwarowane byłyby jednak warunkami – np. gmina mogłaby się odłączyć od związku dopiero po pięciu latach, a na przyłączenie potrzebna byłaby zgoda szefa MSWiA. W skład organu stanowiącego metropolii mają wchodzić wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, którzy wybieraliby ze swego składu przewodniczącego. Decyzje podejmowaliby tzw. podwójną większością głosów, drogą równoległych głosowań – w pierwszym każdy z członków dysponowałby jednym głosem, a w drugim o wadze głosu decydowałaby liczba mieszkańców gminy. Dzięki temu zachowana zostałaby równowaga między mniejszymi i większymi członkami związku.
Organ wykonawczy ma być jednoosobowy – funkcję tę sprawowałby menedżer wybierany w drodze konkursu na dwuletnią kadencję (bez ograniczenia ich liczby). To on dysponowałby finansami związku, a do
jego odwołania potrzebna byłaby większość 2/3 głosów w organie stanowiącym.
Trzecim organem metropolii byłaby instytucja arbitrażowa, powołana do rozwiązywania sporów między członkami związku.
Kluczem są finanse
Konstrukcja metropolii może być różna – od lekkiej struktury, zapewniającej realizację strategicznych dla rozwoju aglomeracji zadań, po „supermiasto”, które zajmowałoby się całością zadań komunalnych. Wrocław już teraz stara się łączyć w jeden organizm stolicę województwa i okoliczne gminy. Model ten luźno wzorowany jest na Hanowerze (tamtejsza metropolia ma jednak wspólny budżet i demokratycznie wybierane władze metropolitalne), ale działa na innej zasadzie – niejako „oddolnie”.
– Model hanowerski na pewno jest dla nas wzorem, ale my działamy od jednego wspólnego projektu do
drugiego – powiedział „Gazecie Bankowej” Tomasz Gondek z Agencji Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej. – Agencja nie jest ciałem, które ma „personifikować” całą aglomerację. Zasady współpracy są luźne, dla kolejnych projektów są zawierane osobne porozumienia. Tych projektów i porozumień jest coraz więcej, mamy wizję wspólnej struktury gospodarczej czy społecznej i docelowo wokół tego pewnie powstanie jakaś struktura zarządzająca, ale te ustalenia należą do polityków.
Dla każdego z modeli kluczowe jest zapewnienie odpowiednich źródeł finansowania. Mogłaby to być składka gmin metropolitalnych na przejęte przez aglomerację zadania gminne – na Śląsku już teraz działa komunalny związek komunikacyjny, organizujący komunikację publiczną, finansowany ze składek miejskich oraz wpływu z biletów. Możliwe jest też subwencjonowanie przez państwo lub udział w podatkach. Samorządowcy, wyczuleni na kwestie podmiotowości własnych ośrodków, są natomiast zazwyczaj sceptyczni wobec koncepcji łączenia budżetów miast. W dzisiejszych warunkach jednostki samorządu terytorialnego wchodzące np. w skład Szczecińskiego Obszaru Metropolitarnego mają do dyspozycji osobne, wydzielone środki, z których nie mogą korzystać inne samorządy.
Nie należy zapominać o roli funduszy unijnych w finansowaniu projektów aglomeracyjnych – jak środki pochodzące z inicjatyw wspólnotowych (np. JESSICA), czy z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (np. na transport miejski na obszarach metropolitalnych). Ogólnoaglomeracyjne zadania, nastawione na działania o dużej skali i szerszym znaczeniu, mogą być finansowane również z wykorzystaniem Funduszu Spójności (zwłaszcza inwestycje w transport metropolitalny) oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Generalnie metropolia musi być podmiotem mającym osobowość prawną, zdolnym samodzielnie pozyskiwać środki unijne i być ich beneficjentem – upodmiotowienie całej aglomeracji przyspieszyłoby i poprawiło możliwość pozyskiwania przez nią środków z UE. Ustawa metropolitalna powinna określić źródła finansowania tego podmiotu i kompetencje, w jakich miałby działać, co ułatwiłoby wiele zadań inwestycyjnych, trudnych do zrealizowania w przypadku rozdrobnionego zarządu finansami. Tak czy owak jednak, rodzaj finansowania powinien być dopiero następstwem tego, czym aglomeracja będzie się zajmować.
Wojciech Boczoń