Kryteria
Powszechnie wiadomo, że kraj kandydujący do UGW musi spełnić określone kryteria zbieżności. Powszechnie wiadomo także, jakie kryteria służą do oceny stopnia przygotowania danego kraju do uczestnictwa w unii walutowej i w jaki sposób zostały określone ich wartości graniczne. Pomimo to, że terminarz wypełnienia kryteriów z Maastricht jest sprawą otwartą i w zasadzie całkowicie zależną od sytuacji gospodarczej poszczególnych państw kandydujących do UGW, to sposób podejścia niektórych polityków i ekonomistów w Polsce do omawianej kwestii napawa mnie pewnym niepokojem, wynikającym z częstego lekceważenia problemu dotyczącego sposobu osiągania warunków konwergencji. Lekceważenie tego problemu wynika, moim zdaniem, z tego, że zdolność naszego kraju do osiągnięcia zbieżności makroekonomicznej z pozostałymi krajami strefy euro została obecnie uzależniona od wypełnienia jednego kryterium – deficytu sektora finansów publicznych. Z tych też względów część decydentów gospodarczych uważa, że bardzo łatwo obniżyć nadmierny deficyt państwa stosując klasyczną restrykcję fiskalną, inni z kolei liczą na przychylność Komisji Europejskiej (KE) nawet w sytuacji, kiedy jedno z kryteriów zbieżności nie zostanie do końca spełnione. Jest też grupa polityków czy ekonomistów, która wprost deklaruje, że polski rząd świadomie przesuwa datę przyjęcia wspólnej waluty. W tym miejscu chciałbym odnieść się do powyższych opinii niektórych naszych decydentów, które jak widać można sprowadzić do wspólnego mianownika: kwestia wypełnienia warunków zbieżności nie stanowi problemu dla wyznaczania polityki przedakcesyjnej Polski szczególnie w sytuacji, gdy kwestia ta dotyczy tylko jednego kryterium.
Deficyt – dwa pytania
Pierwsza sprawa związana jest z obniżaniem deficytu sektora publicznego poprzez zastosowanie restrykcji fiskalnej. Zwolennicy takich działań odwołują się przy tym do polityki ostrych cięć budżetowych, która, ich zdaniem, pozwoliłaby w ciągu najwyżej trzech lat zredukować omawiany deficyt wyraźnie poniżej 3 procent PKB. Zainteresowany jestem jednak nie tylko samą ideą radykalnych cięć budżetowych, ale również (a może przede wszystkim) muszę postawić pytanie, czy można tego dokonać w obecnej rzeczywistości gospodarczej. Aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć na dwa kolejne pytania, a mianowicie:
– Czy występują techniczne możliwości zastosowania radykalnej restrykcji fiskalnej obecnie w Polsce?
– Czy jest szansa na zaistnienie woli politycznej ze strony obecnej władzy do przeprowadzenia takiej polityki?
Odpowiedź na pierwsze pytanie musi być, moim zdaniem, negatywna. Wystarczy bowiem pobieżnie prześledzić podstawowe wielkości i uwarunkowania makroekonomiczne w Polsce. PKB naszego kraju oscyluje już wokół jednego biliona złotych, natomiast na koniec 2007 roku deficyt sektora finansów publicznych najprawdopodobniej jeszcze nie zostanie zredukowany poniżej 4 procent produktu krajowego (chociaż resort finansów zakłada bardziej optymistyczne prognozy) – zakładając, że deficyt będzie liczony zgodnie ze wskazaniami KE. Należy też wyraźnie zaznaczyć, że nie wystarczy, aby poszczególne państwa kandydujące do UGW spełniły wymagane kryteria zbieżności jednorazowo, bezpośrednio przed akcesją (szerzej na ten temat pisałem wraz z Pawłem Błaszczykiem w „GB” 2005, nr 50), lecz konieczne jest trwałe obniżenie deficytu państwa przynajmniej do 2,5 proc. PKB (pożądana skala obniżenia deficytu państwa poniżej wartości granicznej jest oczywiście sprawą dyskusyjną). Może to wymagać nawet pewnych zmian strukturalnych w obszarze finansów publicznych. Z powyższego wynika, że bezpieczna skala wymaganej redukcji omawianego deficytu to kwota 12-15 miliardów złotych. Jeżeli połączymy te dane z obecną strukturą wydatków rządowych w Polsce, cechującą się dużym udziałem i rosnącą dynamiką wydatków sztywnych oraz uwzględnimy, że budżet 2007 roku po raz pierwszy uwzględnia dochody i wydatki z tytułu członkostwa w UE (wstępne szacunki dają kwotę 5 miliardów złotych in minus), to wydaje się, iż polityka ostrych cięć budżetowych jest technicznie niewykonalna. Oczywiście można zakładać dopasowanie po stronie dochodowej budżetu, polegające na wzroście przeciętnej stawki podatkowej. Uwzględniając jednak potrzebę osiągnięcia odpowiedniej konkurencyjności polskiej gospodarki w kontekście przystąpienia do UGW, zmianę polityki fiskalnej idącą w kierunku podwyższania podatków należałoby uznać za wysoce niewłaściwą. Odpowiedź na drugie pytanie jest ważniejsza. Dotyczy bowiem zgody władzy politycznej na zmianę wartości podstawowych narzędzi gospodarczych. Uważam, że odpowiedź na drugie pytanie jest także negatywna. Polityka obecnej koalicji, chociażby w bieżącym wyznaczaniu polityki fiskalnej, jest bowiem wyraźnie polityką prosocjalną. Uwzględniając natomiast fakt spadku poparcia dla obecnej koalicji w ostatnim czasie oraz zbliżania się kolejnej kampanii wyborczej, trudno oczekiwać radykalnej zmiany w podejściu do polityki fiskalnej.
Bez taryfy ulgowej
Wspomniałem już, że pewna grupa polityków czy ekonomistów w Polsce nie widzi problemów związanych z wypełnieniem kryteriów zbieżności, ponieważ liczy na pewną przychylność KE w tym zakresie. Ta grupa powołuje się najczęściej na zapisy zawarte w traktacie oraz na fakt dopuszczenia niektórych państw do UGW w momencie jej finalnego tworzenia, czyli na przełomie 1998 i 1999 roku. Przypomnijmy tylko, że zgodnie z zapisami traktatu deficyt sektora finansów publicznych nie powinien przekraczać 3 procent PKB, jednak wyjątkowo dopuszcza się wyższy jeżeli wykazywał w ostatnich latach tendencję malejącą. Ponadto zwolennicy koncepcji ulgowej polityki KE w zakresie wypełniania kryteriów konwergencji wskazują na to, że kiedy 1 stycznia 1999 roku 11 państw utworzyło UGW, to wśród tych państw była Belgia i Włochy. Kraje te nie miały ustabilizowanego poziomu zadłużenia publicznego, ponieważ dług publiczny Belgii i Włoch w momencie ostatecznego tworzenia UGW wynosił odpowiednio 109 i 111 procent PKB tych państw, a więc znacznie przekraczał przyjęte wartości graniczne. Fakt ten przez długi czas był silnym argumentem zwolenników koncepcji ulgowej polityki KE, ponieważ zakładali oni, że spełnienie czterech z pięciu określonych kryteriów zbieżności stworzy dużą szansę na wejście do obszaru jednowalutowego. Bardzo szybko jednak okazało się, że kraje, które przystąpiły do UE po 1 maja 2004 roku nie mogą liczyć na przychylność Unii w kwestii osiągania odpowiedniego stopnia zbieżności makroekonomicznej ze strefą euro. Prawdopodobnie głównym tego powodem są pewne napięcia w samej UGW, przy czym wynikają one nie tylko z przekraczania dopuszczalnego poziomu deficytu sektora publicznego przez niektóre państwa obecnej unii walutowej. Inny powód tych napięć to pogłębiająca się różnica w konkurencyjności poszczególnych gospodarek UGW. Po jednej stronie są Niemcy, gdzie zaszły pewne zmiany na rynku pracy w ostatnich czterech, pięciu latach. Polegały one głównie na zaakceptowaniu przez pracowników dłuższego czasu pracy bez wzrostu wynagrodzeń, co szybko zwiększyło konkurencyjność niemieckich produktów na rynku światowym – już w 2006 roku widoczna była większa dynamika wzrostu niemieckiego eksportu i PKB. Po drugiej stronie są takie państwa, jak Hiszpania, Portugalia czy Włochy. Po wejściu tych krajów do unii walutowej uwypuklił się problem ich niskiej konkurencyjności, który praktycznie nie istniał, kiedy kraje te posiadały jeszcze narodowe waluty stanowiące silny amortyzator dla małej konkurencyjności tych gospodarek. W dodatku Francja coraz głośniej domaga się ograniczenia niezależności Europejskiego Banku Centralnego, uzasadniając gorsze wyniki gospodarki francuskiej zbyt wysokimi stopami procentowymi. Wskazane problemy występujące wewnątrz UGW wyraźnie skłaniają władze unijne do bardzo restrykcyjnego traktowania krajów kandydujących do unii walutowej w zakresie stopnia zbieżności makroekonomicznej. Chodzi o to, aby nie zwiększać ryzyka utraty stabilności wspólnej waluty. Dowodem na to jest przykład Litwy, która przekroczyła kryterium inflacyjne zaledwie o 0,03 proc. To wystarczyło, aby odrzucić starania Litwy o przyjęcie do obszaru jednowalutowego. Oczywiście można dyskutować na temat słuszności takiej decyzji. Kraje kandydujące do UGW otrzymały jednak wyraźny sygnał, że bezwarunkowo muszą wypełnić wszystkie pięć kryteriów i nie mogą liczyć na żadną pobłażliwość ze strony KE. Natomiast fakt przyjęcia Belgii i Włoch do UGW 1 stycznia 1999 roku był niewątpliwie wyrazem przewagi politycznej woli integracji nad jej ówczesnymi ekonomicznymi uwarunkowaniami. Najprościej mówiąc, kilka lat temu sprawą najważniejszą było to, aby do UGW przystąpiło jak najwięcej państw. Dzisiaj chodzi jedynie o rozszerzenie obszaru jednowalutowego, dlatego ekonomiczne uwarunkowania integracji stają się czynnikiem najważniejszym. Postawa rządu I wreszcie pewna grupa decydentów uważa, że nasz rząd, z pewnych względów, świadomie przesuwa datę wejścia do UGW, pomimo istnienia woli politycznej do przyjęcia euro. Słuchając takich poglądów wyrażam największe zdziwienie. Wynika bowiem z tego, że jako kraj jesteśmy już całkowicie przygotowani, zarówno w kategoriach zbieżności nominalnej, jak i realnej do odejścia
od waluty narodowej, a jedynym czynnikiem, który to blokuje jest postawa rządu. Należy zdawać sobie wyraźnie sprawę, że czynnikiem podstawowym jest tutaj nie tylko stosunek władzy do euro, ale również osiągnięcie zadowalającej zbieżności ekonomicznej. Tym bardziej więc dziwię się, gdy niektórzy politycy, a co gorsza ekonomiści, postulują ustalenie sztywnej daty przystąpienia Polski do UGW. Kwestię przesuwania przez polskie władze daty wejścia Polski do strefy jednowalutowej można natomiast rozpatrywać w innych kategoriach. Wspomniałem już, że obecna koalicja prowadzi raczej prosocjalną politykę ekonomiczną, szczególnie w ostatnim czasie widoczną w obszarze polityki fiskalnej. Z jednej strony obserwujemy bowiem politykę wzrostu wydatków rządowych polegającą na podwyższaniu wynagrodzeń lekarzy, nauczycieli, żołnierzy zawodowych. Więcej pieniędzy ma także pozostać w kieszeniach producentów biopaliw oraz wielodzietnych rodzin. Z drugiej strony plan obniżki składki rentowej tylko w tym roku ma kosztować budżet ponad 3 miliardy złotych. Jestem daleko od propagowania doktryny liberalnej w gospodarce, jednak takie posunięcia w polityce fiskalnej nie przybliżają nas do obniżania deficytu publicznego.
Zalecenia
Polska w ostatnich latach zdołała osiągnąć duży stopień zbieżności makroekonomicznej z państwami unii walutowej. Dotyczy to stopy inflacji, poziomu długookresowych stóp procentowych oraz relacji długu publicznego do PKB. Niewątpliwie należy traktować to jako sukces polskiej gospodarki na drodze do pełnej integracji europejskiej. Zasadniczą przeszkodą dla tej integracji pozostaje jednak zbyt wysoki poziom deficytu sektora finansów publicznych. Jest to tym większa przeszkoda, że znaczna część decydentów w naszym kraju nie postrzega tego deficytu, moim zdaniem, jako czynnika, który może znacznie opóźnić przyjęcie wspólnej waluty. Starałem się powyżej wskazać, że redukcja deficytu państwa za pomocą klasycznej ostrej restrykcji fiskalnej nie ma szansy powodzenia. Nie można także liczyć na przychylność KE i oczekiwać rozluźnienia warunków dotyczących spełnienia kryteriów zbieżności. Wreszcie, obecna polityka ekonomiczna rządu, głównie w obszarze polityki fiskalnej, nie daje większych szans na sukcesywne zmniejszanie niedoboru w krajowym budżecie. Można więc w tym miejscu przedstawić dwa podstawowe zalecenia dla obecnej władzy, oczywiście zakładając, że istnieje polityczna wola przystąpienia do strefy euro. Zdaję sobie sprawę, że nie są one odkrywcze, jednak od ich spełnienia należy, moim zdaniem, w dużej mierze uzależnić termin przystąpienia Polski do UGW. Po pierwsze, należy uświadomić sobie bezwzględną potrzebę obniżenia deficytu publicznego poniżej przyjętej wartości granicznej. To natomiast wymaga zmian szczególnie w polityce wydatków rządowych. Nie można bowiem liczyć na to, że występujący obecnie w Polsce silny wzrost gospodarczy, czego konsekwencją powinien być wzrost dochodów budżetowych, stworzy możliwości redukcji deficytu państwa przy wzroście zakresu prosocjalnej polityki fiskalnej. Ponieważ, jak już zaznaczyłem, nie ma obecnie w Polsce żadnych szans na zastosowanie polityki ostrych cięć budżetowych, to należałoby skoncentrować się na systematycznej redukcji deficytu publicznego – przyjmując np. zasadę obniżania tego deficytu o 500-700 milionów złotych rocznie. Konsekwentna realizacji polityki obniżania deficytu państwa „krok po kroku” jest całkowicie realna przy tak dużym wzroście realnego PKB – należy bowiem pamiętać, że taki przyrost dochodu narodowego może nie być do utrzymania w dłuższym czasie. Po drugie, ważnym elementem obecnej polityki gospodarczej rządu powinno być rozwinięcie akcji informacyjnej skierowanej do naszego społeczeństwa. Służyłaby ona wyjaśnianiu tego, że niezbędne jest dostosowanie polskiej gospodarki w związku z potrzebą wypełnienia kryteriów zbieżności. Akcja taka zwiększyłaby szansę na uzyskanie społecznej aprobaty na pewną zmianę kierunku polityki gospodarczej – mam tutaj przede wszystkim na myśli zastosowanie rozłożonej w czasie restrykcji fiskalnej. Na koniec należy jednak zadać pytanie, czy motyw reelekcji, który tak często doprowadza do suboptymalnych wyników ekonomicznych, nie oddali lub już nie oddala rządzących od spełnienia powyższych zaleceń? Jeżeli tak, to przystąpienie Polski do strefy euro należy rozpatrywać w perspektywie nie kilku-, lecz kilkunastoletniej.
Dr Sławomir Zwierzchlewski
Autor jest adiunktem w Katedrze Polityki Gospodarczej i Planowania Rozwoju Akademii Ekonomicznej w Poznaniu
