Prowadzone od 2012 r. prace związane z oceną funkcjonowania ex post uchwalonej w 2010 r. ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych stwarzały szansę na kompleksowe zmiany w obszarze wymiany informacji dotyczących wiarygodności płatniczej przedsiębiorców i konsumentów. Efektem tych prac była m.in. Zielona Księga opublikowana przez Ministerstwo Gospodarki jesienią 2013 r.
Dokument ten zawierał na ogół trafną interpretację celów funkcjonowania systemu wymiany informacji dotyczących wiarygodności płatniczej oraz prawidłową diagnozę jego zasadniczych dylematów. Przede wszystkim podkreślono w nim, iż najważniejszym celem systemu jest wzmocnienie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. W związku z tym zwrócono uwagę na konieczność znalezienia właściwej równowagi pomiędzy realizacją dwóch podstawowych funkcji biur informacji gospodarczej (BIG): informacyjnej oraz windykacyjnej. Z jednej bowiem strony BIG-i są wykorzystywane jako pomocnicze „narzędzie” w procesach windykacji przeterminowanych należności, z drugiej strony jednak nie należy zapominać, że ich podstawowym celem jest udostępnianie informacji umożliwiających ocenę wiarygodności płatniczej potencjalnego kontrahenta w celu ograniczania ryzyka transakcji.
Wśród innych dylematów systemu opisanych w Zielonej Księdze można wyłowić m.in. konieczność pogodzenia publicznej funkcji rejestrów prywatnych z komercyjnym charakterem ich działalności; potrzebę wyważenia pomiędzy ochroną interesów osób, których dotyczą informacje, a realizacją usprawiedliwionych celów podmiotów zainteresowanych w udostępnieniu tych informacji (wierzycieli, kredytodawców); istniejący dualizm prawny w obszarze rejestrów prywatnych (tj. równoległe funkcjonowanie dwóch rodzajów rejestrów prywatnych, podlegających odrębnych regulacjom prawnym: BIG-ów oraz rejestrów bankowych, takich jak Biuro Informacji Kredytowej S.A.); rozproszenie zasobów informacji, wynikające z braku przepływu danych pomiędzy rejestrami (zarówno pomiędzy rejestrami prywatnymi i publicznymi, jak również pomiędzy BIG-ami a rejestrami bankowymi, a także pomiędzy samymi BIG-ami). Dylematy te przekładają się na praktyczne problemy, na które napotykają uczestnicy systemu wymiany informacji, czyli przedsiębiorcy korzystający z usług BIG-ów.
Uwieńczeniem oceny funkcjonowania ustawy jest opublikowany pod koniec kwietnia 2013 r. projekt założeń do ustawy nowelizującej. Należy zadać pytanie, czy projekt ten stanowi właściwą odpowiedź na opisane wyżej dylematy i czy przyczyni się do realizacji misji Ministerstwa Gospodarki, którą jest „stworzenie najlepszych w Europie warunków prowadzenia działalności gospodarczej”.
Ocena projektu założeń z tej perspektywy niestety nie wypada korzystnie.
Niejednoznaczny bilans korzyści i ryzyk
Z jednej strony projekt można uznać za krok w dobrym kierunku. Szereg proponowanych zmian świadczy o dążeniu regulatora do zapewnienia przedsiębiorcom zintegrowanego dostępu do kompleksowych informacji dotyczących wiarygodności płatniczej potencjalnych kontrahentów.
Dotyczy to m.in. zmian polegających na stworzeniu wyraźnej podstawy prawnej do przekazywania do BIG-ów zobowiązań o charakterze publicznoprawnym (w projekcie przewiduje się m.in. umożliwienie przekazywania danych urzędom skarbowym oraz oddziałom ZUS i KRUS), umożliwieniu BIG-om integrowania danych pochodzących z rejestrów publicznych, zapewnieniu przepływu informacji pomiędzy rejestrami (ma temu służyć instytucja tzw. wniosku jednolitego, umożliwiająca wnioskodawcy uzyskanie zintegrowanej informacji ze wszystkich BIG-ów), czy też umożliwieniu BIG-om przetwarzania informacji archiwalnych w celu sporządzania modeli predykcyjnych.
Niestety propozycje te są często niespójne i fragmentaryczne. Powoduje to, że może zostać utracona szansa na oczekiwaną przez przedsiębiorców zmianę jakościową w zakresie możliwości wykorzystania informacji z BIG-ów w procesach decyzyjnych.
Wniosek jednolity
W szczególności należy zwrócić uwagę, że instytucja wniosku jednolitego obejmuje wyłącznie dostęp do informacji z BIG-ów, co oznacza, że w dalszym ciągu najprawdopodobniej nie zostanie rozwiązany problem dostępu do informacji zawartych w rejestrach bankowych oraz przepływu informacji pomiędzy sektorem bankowym a pozostałymi sektorami (m.in. telekomunikacyjnym, ubezpieczeniowym), co wydaje się tym bardziej niezrozumiałe, że brak takiego przepływu jest uznawany przez autorów projektu założeń za jedną z istotnych wad systemu (tak przynajmniej wynika z Zielonej Księgi oraz z uzasadnienia projektu założeń). Na problem ten zwrócono uwagę także w raporcie Komitetu Stabilności Finansowej dotyczącym Amber Gold. Niestety propozycje zmian sformułowane w będących konsekwencją tego raportu założeniach do ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawy prawo bankowe i niektórych innych ustaw opracowanych przez Ministerstwo Finansów (przewidujących włączenie firm pożyczkowych do systemów wymiany informacji za pośrednictwem rejestrów bankowych) są równie fragmentaryczne i nie rozwiązują problemu braku przepływu informacji pomiędzy sektorami. Wydaje się, iż jedynym skutecznym rozwiązaniem byłoby skoordynowanie prac obu resortów (gospodarki i finansów) oraz kompleksowe uregulowanie tego zagadnienia w ramach nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych. Było to postulowane przez część stron społecznych, w tym przez KPF, w toku konsultacji publicznych wspomnianego projektu założeń, niestety jak dotąd bezskutecznie.
Dane archiwalne
Również propozycje odnoszące się do przetwarzania danych archiwalnych przez BIG-i są połowiczne. W szczególności całkowicie niezrozumiałe są proponowane ograniczenia dotyczące możliwości przetwarzania informacji archiwalnych dotyczących konsumentów. Przewiduje się mianowicie, że informacje archiwalne dotyczące konsumentów mogłyby być wykorzystywane wyłącznie do budowania modeli statystycznych. Tymczasem z punktu widzenia celów ustawy niezwykle istotne wydaje się umożliwienie wykorzystania tych danych do oceny wiarygodności płatniczej, w tym do budowania modeli predykcyjnych (scoringowych). Sami autorzy projektu założeń przyznają, że systemy wymiany informacji dotyczących wiarygodności płatniczej „opierają się przede wszystkim na sprawdzaniu historii płatniczej potencjalnego kontrahenta.” Warto pamiętać, że w systemach rejestrów bankowych informacje dotyczące zobowiązań mogą być przetwarzane do celów związanych z oceną zdolności kredytowej i analizą ryzyka kredytowego przez okres 5 lat po wygaśnięciu zobowiązania. Nie można pomijać również rosnącego znaczenia danych „niebankowych” w procesach weryfikacji klienta przeprowadzanych przez instytucje finansowe, w tym przez banki.
Dostęp do informacji o konsumentach
Równie niekonsekwentna jest propozycja wydłużenia okresu ważności upoważnienia udzielanego przez konsumenta podmiotowi zainteresowanemu w uzyskaniu dostępu do informacji na jego temat przechowywanych prze BIG. Wydłużenie tego okresu z 30 do 60 dni nie odpowiada na podnoszone wielokrotnie zasadnicze zastrzeżenia dotyczące braku spójności takiego rozwiązania na tle innych regulacji sektorowych i całego systemu prawa. Wielokrotnie zwracano uwagę, iż nie ma żadnego uzasadnienia aksjologicznego ani praktycznego, aby konsument, którego dotyczą informacje w BIG, był chroniony mocnej niż klient banku w świetle przepisów prawa bankowego (upoważnienie, jakiego klient udziela bankowi do ujawnienia osobie trzeciej informacji objętych tajemnicą bankową jest udzielane bezterminowo). Wystarczającym środkiem ochrony wydaje się być możliwość odwołania upoważnienia w każdym czasie, wynikająca z przepisów o ochronie danych osobowych.
Dostęp do informacji publicznoprawnych
Z kolei propozycje zmierzające do zapewnienia przedsiębiorcom dostępu, za pośrednictwem BIG-ów, do informacji o charakterze publicznoprawnym, jakkolwiek kierunkowo jak najbardziej słuszne, są niespójne z innymi propozycjami rządu. Należy w szczególności zwrócić uwagę na koncepcję Ministerstwa Finansów dotyczącą utworzenia publicznego rejestru dłużników podatkowych, jak również propozycję utworzenia publicznego rejestru informacji o upadłości, zawartą w projekcie prawa restrukturyzacyjnego przygotowanym przez Ministerstwo Sprawiedliwości. W świetle tego rodzaju inicjatyw wątpliwa wydaje się możliwość realizacji jednego z głównych celów założeń, jakim jest „ułatwienie dostępu do kompleksowej informacji dotyczącej wiarygodności płatniczej małym i średnim przedsiębiorcom.” Dostęp łatwy to w szczególności dostęp zintegrowany. Tymczasem propozycje MF i MS zdają się zmierzać raczej do rozproszenia źródeł informacji.
Rozwiązaniem, które – przynajmniej w teorii – powinno pozwolić na złagodzenie ujemnych skutków tego rozproszenia, jest umożliwienie BIG-om pośredniczenia w dostępie do rejestrów publicznych. Jednakże i w tym przypadku propozycje Ministerstwa Gospodarki są połowiczne, albowiem przewiduje się, że BIG-i będą mogły uzyskać dostęp do tych rejestrów na zasadach ogólnych, tj. na takich samych warunkach jak każdy przedsiębiorca. Stawia to pod dużym znakiem zapytania efektywność tego rozwiązania zarówno w wymiarze organizacyjnym, jak i technicznym oraz kosztowym.
Ochrona dłużnika
Z drugiej strony propozycje zmierzające do istotnego zwiększenia ochrony osób, których dotyczą informacje (dłużników) kosztem ochrony podmiotów zainteresowanych w udostępnieniu tych informacji (wierzycieli, kredytodawców, usługodawców) należy ocenić zdecydowanie negatywnie. Nie wydaje się, aby sporadycznie zdarzające się przypadki skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji konsumenckich mogły stanowić uzasadnienie do tak głębokiej ingerencji w obecnie funkcjonujące rozwiązania, zwłaszcza bez uprzedniej rzetelnej oceny skutków regulacji, pozwalającej na oszacowanie ryzyka systemowego.
Najwięcej zastrzeżeń budzą propozycje zmian ograniczających możliwość udostępniania informacji dotyczących zobowiązań przedawnionych, jak również nakładających na BIG-i obowiązek szczegółowego wyjaśniania zarzutów dłużnika dotyczących zasadności wpisu (ma temu służyć instytucja tzw. sprzeciwu wobec wpisu). Propozycje te zmierzają w istocie do zasadniczej zmiany modelu udostępniania informacji oraz przekształcenia BIG-ów z elektronicznej platformy wymiany danych w rodzaj arbitrażu w sporach pomiędzy dłużnikami a wierzycielami. Jest to całkowicie sprzeczne z założeniami, na których opierali się „ojcowie założyciele” powołując ten system do życia w 2003 r. Jedno z głównych założeń polegało na tym, że odpowiedzialność za prawdziwość i aktualność informacji ponosi podmiot przekazujący te informacje do BIG-u (wierzyciel), przy ograniczeniu możliwości ingerencji w treść tych informacji przez BIG wyłącznie do ściśle określonych, wyjątkowych przypadków, kiedy jest oczywiste że informacje te są nieprawdziwe lub nieaktualne.
Nie ulega wątpliwości, że prawidłowo działający system powinien gwarantować dłużnikom możliwość uzyskania ochrony ich słusznych praw. Nie powinno to jednak przysłaniać jego zasadniczego celu, jakim jest wzmacnianie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego poprzez udostępnianie informacji dotyczących wiarygodności płatniczej. System wymiany informacji powinien realizować również dodatkowe cele, takie jak zapobieganie nadmiernemu zadłużeniu gospodarstw domowych, promowanie odpowiedzialnego pożyczania oraz zapobieganie wyłudzeniom. Natomiast system ten nie powinien służyć jako alternatywna metoda pozasądowego dochodzenia roszczeń lub rozstrzygania sporów pomiędzy uczestnikami obrotu gospodarczego (przedsiębiorcami, konsumentami, wierzycielami i dłużnikami). Są to funkcje zastrzeżone dla wymiaru sprawiedliwości, jak również dla innych dedykowanych instytucji, takich jak sądy polubowne. Przerzucenie na BIG odpowiedzialności za badanie materialnoprawnych podstaw roszczenia będącego przedmiotem wpisu (tj. w szczególności istnienia, wysokości, wymagalności oraz zaskarżalności zobowiązania) prowadziłoby nie tylko do zachwiania podstaw modelu, lecz przede wszystkim do znaczącego skomplikowania i wydłużenia procedur związanych z udostępnieniem informacji, a tym samym do ogromnego wzrostu kosztów funkcjonowania systemu. Nie można zapominać, że BIG-i są podmiotami prywatnymi i realizując zadania o charakterze publicznym, muszą kierować się również rachunkiem ekonomicznym. Wzrost kosztów funkcjonowania systemu musiałby znaleźć odzwierciedlenie w zwiększonych kosztach uczestnictwa w tym systemie, tj. przede wszystkim w kosztach dostępu do informacji. Byłoby to całkowicie sprzeczne z jednym z głównych celów założeń, którym jest „zmniejszenie kosztów dostępu do komplementarnej informacji o wiarygodności płatniczej”.
Z tej perspektywy należałoby wyraźnie rozstrzygnąć w ustawie, że rozpatrywanie zarzutów dłużnika należy do wierzyciela, który przekazał informacje, przy równoczesnym zagwarantowaniu dłużnikowi prawa do żądania od wierzyciela (a w przypadku, gdy wierzyciel nie spełni tego żądania, także od BIG) zamieszczenia w rejestrze informacji o wniesionym przez dłużnika zarzucie. Wydaje się, że do tego celu mogą być wykorzystane obecne przepisy ustawy przewidujące po stronie wierzyciela obowiązek przekazania do BIG „informacji o kwestionowaniu przez dłużnika istnienia całości lub części zobowiązania”, po ich odpowiednim uzupełnieniu, przede wszystkim w celu objęcia tym przepisem także innych zarzutów dłużnika dotyczących zobowiązania (np. zarzutu przedawnienia, zarzutu odroczenia wykonania zobowiązania). Należy przy tym pamiętać, że dłużnik w dalszym ciągu miałby możliwość doprowadzenia do usunięcia wpisu na drodze sądowej, przy wykorzystaniu środków ochrony dóbr osobistych przewidzianych w kodeksie cywilnym, która to możliwość została potwierdzona przez orzecznictwo sądów.
Przedawnienie
Również propozycje zmierzające do ograniczenia możliwości udostępniania informacji o zobowiązaniach przedawnionych, pomimo częściowo słusznych intencji, wydają się nie do końca przemyślane, przez co mogą doprowadzić do „wylania dziecka razem z kąpielą.” Biorąc pod uwagę stosunkowo krótkie terminy przedawnienia zobowiązań związanych z działalnością gospodarczą przewidziane w prawie cywilnym, usuwanie informacji z BIG-ów wkrótce po upływie terminu przedawnienia może prowadzić do powstania groźnej luki informacyjnej, albowiem znaczna część nierzetelnych dłużników stanie się niewidoczna w systemie. Z punktu widzenia oceny ryzyka fakt, że zobowiązanie uległo przedawnieniu nie unieważnia innego istotnego faktu, że dłużnik nie wywiązał się z zobowiązania. Znów należy powołać przykład rejestrów bankowych, w których informacje przetwarzane są do czasu spłaty zobowiązania, bez względu na przedawnienie, a także przez okres 5 lat po spłacie. Znaczenie tych informacji z punktu widzenia oceny ryzyka przeprowadzanej przez banki jest niekwestionowane. Nie ma równocześnie żadnych powodów, aby odmawiać prawa do dostępu do tych informacji podmiotom spoza sektora bankowego, zwłaszcza kredytodawcom konsumenckim, na których ciąży przecież ustawowy obowiązek oceny zdolności kredytowej na równi z bankami.
Niezależnie od powyższego proponowane zasady usuwania informacji z BIG-ów z uwagi na przedawnienie zobowiązania są nadmiernie skomplikowane i mogą skutkować znacznym podwyższenie kosztów funkcjonowania systemu. Dodatkowo wprowadzenie różnych zasad w odniesieniu do przedsiębiorców i konsumentów (przewiduje się, że informacje o zobowiązaniach konsumentów byłyby usuwane automatycznie po upływie oznaczonego przez wierzyciela terminu przedawnienia) jest niespójne systemowo, albowiem nie uwzględnia istoty instytucji przedawnienia w prawie cywilnym, która polega na tym, że przedawnienie uwzględniane jest wyłącznie na zarzut dłużnika, niezależnie od jego statusu prawnego (osoba fizyczna, osoba prawna, przedsiębiorca, konsument).
Jeżeli system wymiany informacji ma pozostać efektywnym narzędziem w procesach oceny ryzyka, konieczne jest znalezienie punktu równowagi pomiędzy ochroną osób, których dotyczą informacje, a realizacją usprawiedliwionych celów podmiotów mających interes prawny w udostępnieniu tych informacji. Należy również poszukiwać rozwiązań w miarę możliwości prostych, transparentnych i jednolitych dla wszystkich rodzajów zobowiązań – takich które umożliwią utrzymanie kosztów funkcjonowania systemu na rozsądnym poziomie.
Dążenie regulatora do wyeliminowania z obrotu informacji o „starych długach” jest zrozumiałe, albowiem po upływie odpowiednio długiego czasu wartość informacji z punktu widzenia oceny ryzyka znacząco maleje, przez co odpada prawne uzasadnienie do udostępniania tych informacji. Co więcej, celowi temu służą obecnie obowiązujące przepisy ustawy, przewidujące obowiązek usuwania informacji gospodarczych przez BIG-i ze względu na upływ czasu. Generalną zasadą jest, że informacje o zobowiązaniu są usuwane z rejestru po upływie 10 lat od ich przekazania do BIG-u. Należy zgodzić się, że przepisy te nie zapobiegają w pełni udostępnianiu informacji o starych długach, albowiem wierzyciel może przekazać informacje do BIG-u po upływie wielu lat od powstania zobowiązania. Z tej perspektywy wystarczająca byłaby jednakże tylko niewielka korekta istniejących przepisów, polegająca na odmiennym określeniu początku biegu dziesięcioletniego terminu. Gdyby termin ten, zamiast od dnia przekazania informacji, liczony był od dnia wymagalności zobowiązania, zapobiegłoby to przekazywaniu do BIG informacji o starych długach, pochodzących sprzed wielu lat. Równocześnie nie prowadziłoby to do nadmiernego pokrzywdzenia wierzycieli. Co istotne, tak określone zasady usuwania informacji byłyby proste do zastosowania w praktyce i nie powodowałyby dodatkowych kosztów po stronie wierzycieli ani po stronie BIG-ów.
Potrzeba debaty i rozwagi
W obliczu powagi przedstawionych wątpliwości pozostaje liczyć, że Ministerstwo Gospodarki tradycyjnie pozostanie otwarte na racjonalne, merytoryczne argumenty prawne, gospodarcze i społeczne. Biorąc pod uwagę zasługujące na uznanie dotychczasowe osiągnięcia resortu na polu legislacji wydaje się, że w dalszym ciągu można patrzeć na przyszłość systemu wymiany informacji o wiarygodności płatniczej z umiarkowanym optymizmem. Konieczna jest jednak pogłębiona merytoryczna debata w celu odnalezienia właściwego punktu równowagi pomiędzy prawem jednostki do prywatności a zbiorowym bezpieczeństwem uczestników obrotu gospodarczego. Jakiekolwiek pochopne, nieprzemyślane zmiany mogłyby zniweczyć niekwestionowany ponad dziesięcioletni dorobek BIG-ów w ograniczaniu ryzyka podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce i tym samym znacznie utrudnić realizację cytowanej na wstępie misji, jaką stawia przed sobą Ministerstwo Gospodarki.
TOMASZ OSTROWSKI, Adwokat, doradca KPF ds. rejestrów kredytowych
Ukończył studia prawnicze na Uniwersytecie Wrocławskim. Doświadczenie zawodowe zdobywał podczas aplikacji sądowej, zakończonej zdanym egzaminem sędziowskim, a następnie w ramach zatrudnienia w kancelarii prawnej, zajmującej się obsługą prawną polskich i międzynarodowych grup kapitałowych. Od 2009 prowadzi indywidualną praktykę adwokacką we Wrocławiu. Od 2013 partner w spółce Adwokaci Sobolewski-Hajbert i Ostrowski Spółka Partnerska. Specjalizuje się w zagadnieniach ochrony konsumentów oraz wymiany informacji gospodarczych i kredytowych. Autor oraz współautor publikacji z ww. zakresu, m.in. komentarzy do ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych oraz do ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim. Wykładowca Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu. Członek Komisji Etyki KPF.
