Można jednak wciąż mieć pewne wątpliwości, czy rząd dokonał takiej dogłębnej i rzetelnej oceny stanu polskiej gospodarki, gdyż prognoza wzrostu PKB w 2009 r. na poziomie 3,7% wydaje się być wyrazem nadmiernego optymizmu. Załamanie się dynamiki inwestycji w III kwartale tego roku (wzrost o zaledwie 3,5%), czy też spadek wskaźnika koniunktury w przemyśle (PMI) do najniższego od ponad dziesięciu lat poziomu, wyraźnie wskazują na szybko pogarszające się perspektywy polskiej gospodarki. Moim zdaniem tempo wzrostu PKB w przyszłym roku może być o około 2 pkt proc. niższe od skorygowanej prognozy Ministerstwa Finansów, co z kolei sugeruje, że dużo większy może być też ubytek dochodów budżetowych. Rząd przedstawia racjonalne argumenty na rzecz utrzymania zapowiedzianej redukcji deficytu budżetu państwa do 18,2 mld zł. W powiązaniu z zapowiedzianą podwyżką akcyzy na samochody i alkohol oznacza to jednak dalsze zacieśnianie polityki fiskalnej, czyli działanie mogące w obecnych warunkach mieć charakter procykliczny. Zasadne jest w związku z tym pytanie, czy takie podejście można będzie utrzymać w przypadku, gdyby dla skompensowania większej od założonej luki w dochodach (szacowanej przez niektórych ekspertów nawet na kilkanaście mld zł) konieczne okazałoby się dokonanie dalszych, głębokich cięć wydatków.
Przedstawiona przez rząd łączna wartość działań objętych nowym planem, czyli 91,3 mld zł (ponad 7% PKB), może budzić respekt, ale po krótkiej analizie okazuje się, że w większości są to albo środki już ujęte w projekcie budżetu, albo też takie, których uruchomienie zależy od spełnienia wielu różnych warunków. Plan rządu może więc być postrzegany jako swego rodzaju eksperyment mający pokazać, czy bez zwiększenia wydatków budżetowych (a nawet przy pewnym ich ograniczeniu) możliwe jest osiągnięcie efektu w postaci wsparcia wzrostu gospodarczego. Po odjęciu środków wcześniej umieszczonych w projekcie budżetu (limit poręczeń i gwarancji – 15 mld zł, wydatki związane z wykorzystaniem funduszy UE – 9,5 mld zł, redukcja stawek PIT i zmiany VAT – 8 mld zł) na nowe działania pozostaje kwota nieco poniżej 56,8 mld zł, z czego 45 mld zł to potencjalny wzrost kredytów dla banków i przedsiębiorstw (dzięki uruchomieniu gwarancji rządowych), a 10 mld zł to potencjalne zwiększenie nakładów finansowanych środkami z UE. Samo zapisanie w ustawie budżetowej zwiększonego limitu dla gwarancji i poręczeń nie gwarantuje oczywiście, że znajdą się chętni do skorzystania z tych gwarancji i że banki znalazłyby środki na sfinansowanie tak zabezpieczonych kredytów. Dla przykładu, w 2007 r. z limitu ustalonego na 17 mld wykorzystano tylko 3,1 mld zł, udzielając zaledwie trzech gwarancji (wszystkie dla BGK) i dwóch poręczeń. Znaczne zwiększenie skali korzystania z gwarancji i poręczeń rządu wymagałoby nie tylko wzrostu zainteresowania ze strony potencjalnych beneficjentów, ale też stworzenia sprawnego mechanizmu udostępniania gwarancji i ustalenia dostatecznie atrakcyjnego poziomu opłat. Podobnie hipoteczny charakter ma na obecnym etapie plan „wykreowania” dodatkowych 20 mld zł kredytów dla małych i średnich przedsiębiorstw. Powodzenie tego planu też zależeć będzie od popytu na tego rodzaju finansowanie oraz od zasad i warunków jego udostępniania. Tak dużych środków nie zdoła oczywiście udostępnić sam BGK, więc konieczne byłoby włączenie do tego procesu banków komercyjnych. Największa kwota realnych środków finansowych kryje się za propozycją przyspieszenia realizacji projektów współfinansowanych przez fundusze UE. Można jednak mieć wątpliwości, czy wdrożone w ostatnim okresie zmiany w przepisach dotyczących zamówień publicznych i ochrony środowiska będą wystarczające dla dokonania oczekiwanego już od wielu lat przełomu w zakresie tempa i skali wykorzystywania funduszy UE, i czy efekt taki uda się osiągnąć bez zdecydowanego uproszczenia wszelkich biurokratycznych procedur.
Przedstawiony przez rząd plan działań nie zawiera prawie żadnych nowych elementów pozwalających na rozwiązanie kluczowego problemu źródeł finansowania akcji kredytowej banków i przywrócenia zaufania na rynku międzybankowym. Przypomniane zostały tylko już podjęte działania w postaci podwyższenia gwarancji dla depozytów i „pakietu zaufania” wdrażanego przez NBP oraz rozpatrywany obecnie przez Sejm projekt ustawy o wsparciu instytucji finansowych. Nadal nieznane są natomiast nawet założenia przygotowywanej przez rząd ustawy mającej pozwolić na rekapitalizację instytucji finansowych. Przywrócenie normalnego funkcjonowania rynku międzybankowego i zapewnienie przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym dostępu do kredytu bankowego jest warunkiem sine qua non powodzenia wszelkich działań na rzecz stabilizacji wzrostu gospodarczego. Warto przy tym podkreślić, że nie wystarczy udostępnienie bankom gwarancji na kredyty udzielane innym bankom (co przewiduje się w projekcie ustawy o wsparciu instytucji finansowych), gdyż źródło to nie wystarczy dla pokrycia ogromnej luki wynikającej z bardzo rozbieżnych dynamik depozytów i kredytów bankowych. Bez zapewnienia dostępu do finansowania z innych źródeł krajowych i zagranicznych banki zmuszone będą do dostosowania tempa wzrostu akcji kredytowej do dynamiki depozytów pozyskiwanych od klientów.
Plan ogłoszony przez rząd ukierunkowany jest głównie na podtrzymanie popytu inwestycyjnego. Służyć temu mają zarówno zwiększenie plafonu gwarancyjnego i dodatkowe kredyty dla sektora MSP, jak i sprawniejsze wykorzystanie środków unijnych. Jest to słuszny kierunek, gdyż ryzyko załamania się popytu inwestycyjnego jest obecnie największym zagrożeniem dla wzrostu gospodarczego. Dobrze też, że rząd próbuje skierować aktywność inwestycyjną na projekty w obszarach teleinformatyki, działalności badawczo-rozwojowej i odnawialnych źródeł energii, gdyż tego rodzaju „inteligentne” inwestycje sprzyjają realizacji celów określonych w Strategii Lizbońskiej. Jednym z zapowiedzianych działań proinwestycyjnych jest okresowe zwiększenie ulg podatkowych dla nowo tworzonych firm, ale w dokumencie rządu nie podano, jakie może to mieć skutki dla budżetu. Nie można wykluczyć, że dla zwiększenia skuteczności tych ulg konieczne okaże się ich rozszerzenie na dodatkowe grupy przedsiębiorstw.
Plan rządu nie przewiduje w zasadzie żadnych nowych działań na rzecz wsparcia popytu konsumpcyjnego. Przypomniano tylko o oczekiwanych korzystnych skutkach uchwalonych już zmian w podatkach PIT i VAT oraz o wcześniejszych obniżkach składki rentowej. Skutki tych zmian zostały już wcześniej uwzględnione w założeniach do projektu budżetu, więc samo umieszczenie informacji o zmianach podatkowych w Planie Stabilności i Rozwoju nie niesie za sobą żadnego dodatkowego impulsu prowzrostowego. To, że w tym planie poświęca się bardzo mało uwagi potrzebom stymulowania konsumpcji, można uznać za jedną ze słabości nowego pakietu rządu. Oczekiwany w przyszłym roku (i niezbędny ze względu na potrzebę umocnienia konkurencyjności i ograniczenia presji inflacyjnej) spadek dynamiki wynagrodzeń i spodziewany wzrost bezrobocia spowodują zapewne ubytek dochodów, przewyższający korzyści z obniżenia stawek PIT, i w konsekwencji przyczynią się do zmniejszenia dynamiki konsumpcji. W nowym planie rządu brakuje też działań skierowanych wprost na wsparcie eksporterów (np. przez zwiększenie limitu dla KUKE), a wiadomo, że ta grupa przedsiębiorstw w największym stopniu zagrożona jest skutkami recesji w gospodarkach naszych głównych partnerów handlowych. Pomimo rosnącego zagrożenia wzrostem bezrobocia, nie zaproponowano też nowych działań dla wsparcia rynku pracy, a środki przeznaczone na działania osłonowe finansowane z planowanej rezerwy solidarności społecznej mogą okazać się zbyt skromne w przypadku większej od zakładanej przez rząd skali spowolnienia gospodarczego.
Ze względu na brak szczegółowych informacji na temat sposobu wdrażania działań ogłoszonych przez rząd trudno jest na tym etapie nawet o wstępną ocenę korzyści, jakie mogą one przynieść. Z pewnością dobrze się stało, że doszło do sformułowania Planu Stabilności i Wzrostu. Natomiast to, w jakim stopniu przyczyni się on do ograniczenia nieuniknionego spadku aktywności gospodarczej w Polsce, w największym stopniu zależeć będzie od skuteczności rządu we wdrażaniu działań zaproponowanych w tym planie. Uważam, że jednym z warunków powodzenia „antykryzysowych” działań rządu jest też zachowanie odpowiedniej elastyczności w realizacji przedstawionego planu, gdyż bardzo prawdopodobne jest, że część zaproponowanych działań nie przyniesie zamierzonych efektów i (lub), że będą musiały one zostać uzupełnione o nowe inicjatywy. Wskazuje na to chociażby przykład tzw. planu Paulsona, gdzie wkrótce po akceptacji przez Kongres okazało się, że środki z tego planu mogą lepiej zostać wykorzystane na działania zupełnie inne od pierwotnie zamierzonych.
Wiesław Szczuka,
główny ekonomista BRE Banku
